IV SA/Gl 270/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3) zasądza na rzecz skarżącej od Okręgowego Inspektora Pracy w K. zwrot kwoty 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr rej. [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na A Sp. z o.o. w S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] wystawionym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Zażalenie na to postanowienie złożyła A Sp. z o.o. w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wszczętego postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Spółka podniosła, iż zastosowanie środka egzekucyjnego było niezasadne, gdyż jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wykonała ona większość obowiązków w zakresie wypłaty wynagrodzeń i innych należności pracowniczych. Ponadto stwierdziła, iż opóźnienia w ich wypłacie wynikają z niemożliwości regulowania tych zobowiązań na bieżąco, a organ nakładał kolejne grzywny. Zaznaczono, że wobec trudnej sytuacji finansowej spółka złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości. Nakładanie kolejnych grzywien może spowodować, że pracodawca nie będzie w stanie wykonywać swoich zobowiązań wobec pracowników. Postanowieniem z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 23 § 4 pkt 1 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie powołał art. 2 § 1 pkt 11 w/w ustawy, zgodnie z którym egzekucji podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia z pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Podlegające egzekucji obowiązki muszą być wymagalne. Organ podkreślił także, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa pracy, ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża pracodawcę, a za niewykonywanie ciążących na nim obowiązków w postaci wypłaty należnych świadczeń ze stosunku pracy, wszczynane jest postępowanie egzekucyjne mające na celu ich przymusowe wyegzekwowanie. Niewykonanie obowiązków wynikających z wystawionego tytułu wykonawczego daje podstawę organowi egzekucyjnemu do nakładania wielokrotnie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wskazał nadto, iż nałożona grzywna w celu przymuszenia mieści się w granicach ustawowych oraz ma doprowadzić do wykonania ciążącego na spółce obowiązku. Organ stwierdził, iż orzeczony środek jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A Sp. z o.o. w S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła organowi naruszenie art. 125 § 1 oraz art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie było uzasadnionych podstaw do umorzenia nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia oraz naruszenie art. 17 § 2 i art. 23 § 6 ww. ustawy poprzez niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie było podstaw do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewypowiedzenie się w zaskarżonym postanowieniu w sprawie złożonego przez skarżącą w zażaleniu wniosku o wstrzymanie wszczętego postępowania egzekucyjnego lub określonych czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia. Zdaniem strony postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. nie odpowiada prawu i powinno być uchylone. W ocenie spółki wobec wykonania w znacznej części obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego, nałożona grzywna powinna zostać umorzona, a Inspektor Pracy nie wypowiedział się w zaskarżonym postanowieniu w sprawie wniosku o wstrzymanie wszczętego postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Z tych względów postanowienie jest niezgodne z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pozostawienie bez rozstrzygnięcie wniosku narusza bowiem wspomniane przepisy. Zaznaczono, że postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. Okręgowy Inspektor Pracy w K. wstrzymał postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego uzasadnione było trudną sytuacją materialną skarżącej i wypłatą wynagrodzeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Okręgowy Inspektor Pracy powołał art. 125 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia. Zdaniem organu częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie stanowi podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia, gdyż zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 tej ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie obowiązku lub umorzenie w całości albo w części obowiązku. Częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi podstawy zarzutu. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] Spółka podniosła, iż nakładając grzywnę w wysokości 10 000 zł organ nie wziął pod uwagę sytuacji finansowej spółki, braku winy w niewykonaniu przez niego obowiązków wobec pracowników, regulowanie w miarę możliwości zadłużenia wobec pracowników. Zdaniem Spółki powyższe jest sprzeczne z zasadą najmniejszej uciążliwości środka egzekucyjnego, co stanowi naruszenie art. 121 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na dowód wypłaty większości świadczeń pracowniczych oraz trudną sytuację finansową skarżąca przedłożyła wyciągi z rachunku bankowego oraz dokumenty kierowane do Komornika. Ponadto spółka regularnie składała do banków prowadzących jej rachunki wnioski o wypłatę bieżących i zaległych wynagrodzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli było ostateczne postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. utrzymujące w mocy postanowienie o wymierzeniu skarżącej, na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego w prowadzonym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. postępowaniu egzekucyjnym. Egzekwowany obowiązek wynika z wydanego przez ww. Inspektora Pracy nakazu z dnia [...] zobowiązującego Spółkę jako pracodawcę do wypłacenia jej pracownikom określonych w nakazie należności. Grzywna w celu przymuszenia, o której mowa w art. 119 § 1 wskazanej ustawy jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Charakter prawny obowiązku przymuszenia zobowiązanego do określonego zachowania, w tym wypadku do wykonania obowiązku określonego w nakazie inspektora pracy, przesądza o niepieniężnym charakterze obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, chociaż sama realizacja następuje poprzez wypłatę określonych kwot pieniężnych. Grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających, stanowiących formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania. Nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia ma zatem doprowadzić do wykonania spoczywającego na nim obowiązku. Brzmienie przepisu art. 121 § 1, 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zezwala na kilkakrotne nakładanie w tej samej wysokości grzywny w stosunku do osób prawnych (50 000 zł.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa obowiązkowych przesłanek nałożenia przedmiotowej grzywny w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Nie ulega też wątpliwości, że w sprawie te ustawowe granice nie zostały przekroczone. Jednakże zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że organ rozstrzyga o wysokości grzywny w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, w uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powinien przytoczyć ustalenie faktyczne wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzonej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie w innej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. II OSK 43/07, Lex 437519). Ważne jest bowiem, aby zastosowany środek egzekucyjny zapewnił zarówno efektywność egzekucji, jak i był najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Tymczasem, pomimo że grzywna została na spółkę nałożona po raz kolejny organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w kwestii jej wysokości. Organ nie odniósł się merytorycznie do przedstawionych przez skarżącą twierdzeń i dokumentów, na które w toku postępowania się powoływała, mających świadczyć o złej sytuacji ekonomicznej spółki. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obarcza pracodawcę. Nie odniósł się także do twierdzeń w kwestii wykonania w znacznej mierze obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego dotyczących wypłaty wynagrodzeń pracowników, sukcesywnego dokonywania kolejnych wpłat na poczet należności pracowniczych oraz, że suma nałożonych grzywien przekracza wysokość zaległości w wypłacie na rzecz pracowników. Co więcej organ nie wykazał, że zastosowanie tego środka egzekucyjnego będzie prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powołana okoliczność ma szczególne znaczenie w sytuacji skarżącej. O braku środków finansowych świadczy chociażby oddalenie przez Sąd Rejonowy K. – [...] w K. Wydział X Gospodarczy, postanowieniem z dnia [...] wniosku skarżącej o ogłoszenie upadłości z powodu braku wystarczających środków na pokrycie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie wyjaśniono natomiast, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w kwocie 10 000 zł oraz dlaczego, mając na uwadze sytuację ekonomiczną Spółki, a także wzgląd na podejmowane przez Spółkę starania zmierzające do poprawy swojej sytuacji mających wpływ na realizację zobowiązań wobec pracowników, kwota 10 000 zł uznana została za właściwą w aspekcie celowości i efektywności egzekucji. W tej sytuacji nie można uznać, że stwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego, iż "nałożona grzywna mieści się w dolnych granicach ustawowych" odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., który to przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto zwraca uwagę, że właśnie ze względu na sytuację ekonomiczną Spółki Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] wstrzymał postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] Przyjdzie natomiast wskazać, że kwestie dotyczące wykonalności obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego mogą być zgłoszone w trybie przewidzianym w art. 33 ustawy egzekucyjnej, a nie w postępowaniu o nałożeniu grzywny. Niemniej jednak należy zauważyć, że z takiego środka zaskarżenia skarżąca skorzystała. Z akt przekazanych Sądowi wynika, że ostatecznym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia 29 września 2009 r. oddalające zarzuty. Ponadto Sąd z urzędu stwierdza, iż skarga na to postanowienie nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 4/10 została uwzględniona. Reasumując przyjdzie stwierdzić, że organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na względzie powyższe uwagi. W szczególności organ powinien rozważyć i ocenić w świetle materiału dowodowego w aspekcie celowości i efektywności nałożenia grzywny, a podjęte rozstrzygnięcie właściwie uzasadnić na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mając przytoczone wywody na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.