II SA/Ol 952/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. i I. K. na decyzję Wojewody z dnia"[...]", nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. i I. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 lipca 2010r., Starosta decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz spółki A pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów, zlokalizowanego na działkach o nr geodezyjnych "[...]", położonych w obrębie "[...]", gmina A. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i E. K.. Zostało ono przekazane do Urzędu Wojewódzkiego wraz z aktami przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2010r. Natomiast w dniu 26 sierpnia 2010r. do Wojewody wpłynęło pismo, którym inwestor wycofał wskazany wniosek z dnia 28 lipca 2010r. o wydanie pozwolenia na budowę wspomnianego przedsięwzięcia. Następnie Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając, że wobec wycofania wniosku, postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wywiedli Irena i E. K., wnosząc o jej uchylenie w części umarzającej postępowanie organu I instancji oraz zarzucając jej naruszenie art. 105 § 2 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie za skuteczne jednostronne cofnięcie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji umorzenie postępowania pomimo braku jakichkolwiek ustaleń, czy pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiają się takiemu cofnięciu, a także pogwałcenie art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji pomimo braku zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego, przez co uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 105 § 2 warunkiem uznania za skuteczne cofnięcia wniosku przez stronę, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, jest m.in. brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania. W tym zakresie więc organ rozpoznający sprawę powinien w ocenie skarżących przeprowadzić stosowne postępowanie zmierzające do ustalenia czy pozostałe strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu wobec cofnięcia wniosku przez stronę wnioskującą. Tymczasem według strony skarżącej postępowanie takie nie zostało w sprawie przeprowadzone, a skarżący nie byli zapytani czy wyrażają zgodę na cofnięcie wniosku. Skarżący zwrócili uwagę, że zaraz po cofnięciu wniosku inwestor złożył kolejny identyczny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w niniejszej sprawie inwestor cofnął wniosek o pozwolenie na budowę na etapie postępowania odwoławczego, a w takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł oceniać merytorycznie decyzji organu I instancji, tylko musiał wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylić decyzje organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w I instancji wobec jego bezprzedmiotowości powstałej na skutek cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 138 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 kpa), czyli przepis art. 105 kpa. Podnieść w tym kontekście trzeba, że art. 105 kpa ustanawia dwie reguły umarzania postępowania administracyjnego, pierwszą - dotyczącą działania organu administracyjnego ex officio (§ 1) oraz drugą – dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności (§ 2). Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 jest obligatoryjne, a na podstawie art. 105 § 2 jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie ponieważ wystąpiły tu wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, a organ I instancji wydał decyzję co do istoty. Rozważenia wymaga zatem kwestia ewentualnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania, jeżeli łącznie istnieć będą przesłanki następujące: a) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, b) wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania, c) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu, d) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Umorzenie postępowania na mocy wspomnianego przepisu jest zatem pozostawione uznaniu organu administracyjnego, który jednak tylko w przypadku wystąpienia wszystkich przywołanych przesłanek, może je umorzyć (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 9 wydanie, str. 501). Trzeba jeszcze zaznaczyć w kontekście rozpoznawanej sprawy, że dopuszczalność wykorzystania w postępowaniu odwoławczym konstrukcji art. 105 § 2 kpa oznaczałaby konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nasuwa się przy tym pytanie, czy nie ma przeszkód do zastosowania art. 105 § 2 kpa na etapie postępowania odwoławczego. Można sądzić, że nie doznaje on tu wyłączenia. Zdają się za tym przemawiać dwa argumenty. Po pierwsze konstrukcja tego przepisu oparta jest na zasadzie dyspozycyjności, a po drugie, nie stanowi przeszkody w kierunku dopuszczalności fakultatywnego umorzenia postępowania przez organ odwoławczy, zakładającej jednoczesne uchylenie decyzji organu I instancji, problem nabycia praw z decyzji organu I instancji, gdyż jest to decyzja nieostateczna (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Zakamycze 2005, TOM II, str. 39). Należy więc przyjąć, że art. 105 § 2 kpa może być stosowany przez organ II instancji, ale aby uchylić decyzję pierwszo-instancyjną i umorzyć postępowanie pierwszej instancji muszą być spełnione łącznie przesłanki umorzenia wymienione w cytowanym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, że organ wydał zaskarżoną decyzję z uchybieniem art. 10 § 1 kpa w związku z art. 105 § 2 kpa. Wojewoda powinien bowiem zwrócić się do wszystkich stron przedmiotowego postępowania z zapytaniem czy nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania w sprawie. Zobowiązany jest również rozstrzygnąć czy takie umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Organ odwoławczy uchybił temu obowiązkowi przez co nie wyjaśniono czy doszło do łącznego spełnienia przesłanek z art. 105 § 2 kpa, a co za tym idzie czy możliwe było wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że Wojewoda niezasadnie powołał się w odpowiedzi na skargę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008r. (VI SA/Wa 1937/08), gdyż zapadł on na gruncie innego stanu faktycznego, gdzie wniosek o wydanie decyzji został cofnięty przez osobę, która złożyła odwołanie do organu II instancji a następnie skargę do sądu wojewódzkiego. W niniejszej sprawie uczyniły to zaś odrębne podmioty, bowiem wniosek cofnął inwestor, a odwołanie i skargę wywiedli uczestnicy postępowania. Mając powyższe na względzie, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 3 na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.