II SA/Rz 969/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; Przedmiotem skargi E. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (dalej SKO) z [...] lipca 2010 r., nr [...]. Na mocy zaskarżonej decyzji, odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta decyzją z [...] czerwca 2010 r., [...] postanowił odmówić E. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu A. K. w okresie od 1 marca 2010 r. Zdaniem organu nie można mieć wątpliwości co do konieczności sprawowania opieki nad A. K. oraz L. K. przez ich córkę E. M. E. M. w oświadczeniu z [...] czerwca 2010 r. stwierdziła, że ojciec L. K. nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. L. K. liczy 81 lat, ma orzeczony stopień niepełnosprawności, dotknięty jest licznymi chorobami. W domu porusza się o lasce zaś poza domem na wózku inwalidzkim. Zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że wnioskodawczyni E. M. spełnia warunki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta nie pozostaje w zatrudnieniu, nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego. Jest zdolna do pracy pomimo swej niepełnosprawności. Ponadto mąż A. K. ze względu na swą niepełnosprawność nie może sprawować opieki na niepełnosprawną żoną. Pomimo zaistnienia tych pozytywnych przesłanek nie może zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż odmowne. Decyduje o tym jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; zwana dalej u.ś.r.). Przepis ten zawiera przesłanki wykluczające przyznanie osobie sprawującej opiekę świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Decyzję organu pierwszej instancji zaskarżyła do SKO E. M. W treści tego odwołania podkreślono znaczenie poprzednio wydanej przez SKO decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. kasującej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2010 r. Organ pierwszej instancji niesprawiedliwie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Żaden z pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. nie zbadał dokładnie stanu, w jakim znajdują się rodzice odwołującej się. Sugerowano odwołującej się, aby w celu uzyskania świadczenia jej rodzice rozwiedli się. SKO po rozpatrzeniu odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Według Kolegium, art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera pozytywne przesłanki niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z rezygnacją bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Akta sprawy potwierdzają spełnienie przez odwołującą się warunków pozytywnych. Jednakże art. 17 ust. 5 wyżej powołanej ustawy wskazuje na okoliczności nie pozwalające orzec o przyznaniu świadczenia stronie wnioskującej. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanym przypadku, albowiem matka skarżącej jest w związku małżeńskim z L. K. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając zarzut niekonstytucyjności tej regulacji nie określił daty utraty mocy obowiązującej, zaś konstrukcja tego przepisu nie zawiera możliwości uznania administracyjnego w ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bądź też jego odmowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E. M. uznała wydaną przez SKO decyzję za niekorzystną. Skarżąca opisała w skardze ciężki stan zdrowia swych rodziców. Oboje rodziców jest niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Z tej przyczyny, nie mogą udzielać sobie niezbędnej pomocy, wobec czego konieczna jest pomoc samej skarżącej. Strona uważa, że powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Przepis, na który powołują się w swych decyzjach organy pierwszej i drugiej instancji jest niesprawiedliwy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Klegium Odwołąwcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnienim jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (tu decyzja). Sąd administracyjny rozważa zatem kwestię, czy decyzja organu administracji mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. P.27/2007(OTK ZU 2008/6A poz. 107) uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Trybunał zwrócił też uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej, ale i zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca E. M. wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Organy orzekające w sprawie negatywne dla niej rozstrzygnięcie wywiodły z regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalne brzmienie tego przepisu, które zastosowały te organy, może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie dla osoby, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. Jednakże takie rozumienie powyższego przepisu niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osoba pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. W ocenie Sądu, taka interpretacja tego przepisu, w szczególności w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. cyt. wyżej obszernie, nie zasługuje na akceptację. Trzeba w tym miejscu także przypomnieć prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż przy wykładni przepisu, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, co nie oznacza, że granica wykładni językowej jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27.02.2008 r., I OSK 194/2007). Mając zatem na uwadze powyższe zasady wykładni prawa Sąd stwierdza, że fakt, iż skarżąca wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, nie może stanowić postawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Odmowa przyznania tego świadczenia uzasadniona kwestionowaną normą (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), poprzez sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki musi być odczytana jako regulacja krzywdząca i niesprawiedliwa. Sąd zastosował więc interpretację powyższej normy ustawowej, która zapewnia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Miał więc przy tym na uwadze zasady konstytucyjne równości wobec prawa (art. 32), ochrony rodziny (art. 18) oraz zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej (art. 71). Ponadto według art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, niewątpliwie jest realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym. Nadmienić wypada, że postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010/5/53) Trybunał Konstytucyjny rozpoznając pytanie prawne WSA w Bydgoszczy na temat zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z przepisami Konstytucji RP w stanie, gdy obydwoje małżonkowie legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności umorzył postępowanie, uznając niedopuszczalność wyrokowania. W niniejszej sprawie rodzice skarżącej posiadają orzeczony stopień niepełnosprawności. Lektura uzasadnienia tego postanowienia wskazuje, iż TK sugeruje, aby wykładając treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stosować wykładnię celowościową i systemową, przed wykładnią językową, co sprzyjać będzie "prokonstytucyjnemu" rozumieniu zawartej w nim normy. Jednocześnie TK postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 w związku z postanowieniem P 38/09 przedstawił Sejmowi RP uwagi dotyczące niezbędnych działań prawodawczych w celu zapewnienia spójności zasad przydzielania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, przedstawioną przez organy orzekające w sprawie interpretację przepisów prawa materialnego Sąd uznał za błędną, co prowadzi do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie prowadzić to musiało do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały na uwadze zaprezentowaną przez Sąd wykładnię wspomnianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.