II SA/Rz 927/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. C. kwotę 357,- zł /trzysta pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w działając na podstawie o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło uchybienie przez R. C. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...], która ustalała dla wyżej wymienionego warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Zespól zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, parking i parking podziemny" na działkach nr 401/1, 401/2 i 401/3 obr. [...] przy ul. K. w R., wjazd na działce nr 1080/1 obr. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że wymienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. organ pierwszej instancji, na wniosek R. C., ustalił dla niego warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył R. C. zwracając uwagę, iż nie weszło ono do obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowe jego doręczenie. Decyzję skierowano bowiem wprawdzie na właściwy adres, jednak jej odbioru dokonała osoba nieupoważniona do dokonania tego rodzaju czynności, w związku z czym nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego. Rzeczywiste doręczenie nastąpiło zaś dopiero dnia 9 kwietnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010r. stwierdziło, że wskazany środek zaskarżenia złożony został z uchybieniem ustawowego terminu. W motywach powołało liczne orzecznictwo sądowe wskazujące, iż decyzja staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała tę decyzję, natomiast stronie, która decyzji nie otrzymała służy wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż dzień 9 kwietnia 2010r., a zatem data faktycznego dowiedzenia się odwołującego się o wydaniu decyzji nie może być momentem, od którego liczy się termin na wniesienie odwołania od takiej decyzji. Dowiedzenie się przez stronę o wydaniu decyzji może spowodować skuteczne wniesienie odwołania tylko wówczas, gdy nastąpi to w terminie biegnącym dla stron, którym odpisy decyzji zostały doręczone prawidłowo. SKO zwróciło uwagę, iż w świetle powyższych rozważań dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy decyzja organu pierwszej instancji została R. C. doręczona prawidłowo, czy też nie. Jeżeli bowiem przyjąć, iż doręczenie wyżej wymienionemu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie było skuteczne, to uzasadnionym jest twierdzenie, iż termin do wniesienia przez wyżej wymienionego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej rozpoczął swój bieg z dniem 10 czerwca 2009r., a zatem z datą ostatniego prawidłowego doręczenia decyzji innym stronom niniejszego postępowania. Ta sama data jest zresztą datą początkową dla obliczenia terminu do zaskarżenia przez R. C. decyzji organu pierwszej instancji przy przyjęciu, iż doręczenie jej do rąk P. K. było skuteczne. Skoro więc R. C. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r. złożył dopiero w dniu 23 kwietnia 2010r. (data nadania w placówce pocztowej [...]), to niewątpliwie nastąpiło to z uchybieniem ustawowego terminu. Powyższe nie pozostawiło zaś organowi innej możliwości niż stwierdzenie tego faktu w trybie art. 134 KPA. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 201 Or. złożył R. C., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie: 1) art. 134, art. 129 § 2 i art. 110 w zw. z art. 40 § 1 i § 3 oraz art. 42 § 1 KPA przez przyjęcie, iż skoro próba doręczenia kwestionowanej decyzji na adres wskazany we wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie była nieskuteczna, to termin do złożenia przez niego odwołania kończy się z upływem ostatniego dnia terminu do zaskarżenia liczonego dla tej spośród pozostałych stron postępowania, która otrzymała decyzję jako ostatnia w sytuacji gdy: a) regulacje KPA nie przewidują przypadku, gdy organ jest zwolniony z obowiązku doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania biorącej czynny w nim udział, w szczególności zaś organ obowiązany jest do ponowienia próby doręczenia w razie jego dotychczasowej nieskuteczności, chyba iż jest możliwe przyjęcie, iż doręczenie nastąpiło w drodze zastępczej, b) tylko wówczas, gdy dany podmiot w ogóle nie uczestniczył w postępowaniu w charakterze jego strony, termin do zaskarżenia przez niego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego rozpoczyna swój bieg od daty w której ostatnia ze stron odebrała decyzję; w sytuacji zaś gdy stronę uczestniczącą w postępowaniu pominięto tylko w doręczeniu jej decyzji, termin do złożenia odwołania nie rozpoczyna biegu dopóki nie zostanie skutecznie doręczona, 2) art. 42 § 1 w zw. z art. 43 KPA przez przyjęcie, iż prawidłowe było doręczenie dokonane do rąk P. K. w sytuacji, gdy: a) w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że wymieniona osoba jest pełnomocnikiem skarżącego, jego domownikiem lub osobą upoważnioną do odbioru korespondencji w miejscu jego pracy, b) doręczenie dokonywane było na adres do doręczeń nie będący adresem miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a zatem odbiór w tym miejscu mógł być dokonany tylko osobiście przez niego bądź też przez upoważnioną przez niego osobę, w braku takiej sytuacji doręczenie powinno odbyć się na adres zamieszkania. Składający skargę podkreślił, iż jeśli w danym postępowaniu występuje więcej niż jedna strona i bierze ona czynny w nim udział, obowiązkiem organu jest dokonanie doręczenia wszelkiej korespondencji związanej ze sprawą każdej z nich. Nielogiczne byłoby zaś w takiej sytuacji pominięcie jednej ze stron przy dokonywaniu doręczenia i przyjmowanie, iż termin do zaskarżenia zapadłej w sprawie decyzji rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia innej, ostatniej ze stron. Skarżący zwrócił uwagę, iż uczestniczył w niniejszym postępowaniu, które sam zainicjował, dlatego warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia przez niego odwołania jest skuteczne doręczenie mu decyzji, które w niniejszym wypadku nastąpiło w dniu 9 kwietnia 2010r. Odwołanie złożył więc w przewidzianym ustawą terminie, a zatem powinno być ono merytorycznie rozpoznane. R. C. podniósł, że doręczenia dokonanego do rąk P. K. nie można uznać za skuteczne prawnie doręczenie zastępcze. Formy takiego doręczenia odnoszą się bowiem tylko do doręczania pism adresatowi w jego mieszkaniu. Z kolei doręczenie pisma w miejscu pracy adresata może nastąpić wyłącznie do jego rąk, bowiem unormowania prawne nie dopuszczają doręczenia zastępczego w miejscu pracy. Skarżący podkreślił, że prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie posiadał wiedzę odnośnie tego, iż wnioskodawca ani nie zamieszkuje ani też nie urzęduje pod adresem wskazanym we wniosku, bowiem tego rodzaju notatkę umieścił pracownik poczty na zwrotnym doręczeniu korespondencji zaadresowanej do wyżej wymienionego w prowadzonej równolegle sprawie znak: [...] dotyczącej warunków zabudowy dla tej samej co niniejsza sprawa nieruchomości. Gdyby jednak nawet uznać przedmiotowy adres jako miejsce pracy wnioskodawcy, to tylko on osobiście mógłby odebrać kierowaną do niego na ten adres korespondencję. Natomiast, gdyby przyjąć, iż wskazany adres to miejsce zamieszkania skarżącego, wówczas doręczenie i tak nie jest skuteczne, bowiem brak na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji adnotacji, iż osoba odbierająca podejmuje się przekazania korespondencji jej adresatowi. Składający skargę podniósł, że wątpliwości organu co do rodzaju adresu wskazanego we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie powinny były zostać należycie wyjaśnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów przedstawionych w skarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2010r. uczestnik postępowania E. P. wniósł o utrzymanie w mocy objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracyjne rozstrzygnięć sądy oceniają - w myśl § 2 powołanego przepisu - zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji tego prawa. Nie należy natomiast do kompetencji sądów administracyjnych rozstrzyganie co do meritum, nie mogą więc one przyznawać uprawnień ani też obciążać obowiązkami stron postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, bowiem organ przed podjęciem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co świadczy o naruszeniu 7 i art. 77 § 1 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedmiot analizy stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 201 Or. stwierdzające - w oparciu o art. 134 KPA - iż odwołanie R. C. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [....] czerwca 2009r. w przedmiocie warunków zabudowy złożone zostało z uchybieniem terminu. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. O jego spełnieniu decyduje zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności, który zgodnie z art. 129 § 2 KPA wynosi 14 dni, a liczony jest od daty doręczenia decyzji stronie postępowania. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy obowiązany jest każdorazowo, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zbadać uprzednio w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przez prawo terminie. Procedując zaś w tym przedmiocie organ ten zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu ustawowego stanowi rażące naruszenie prawa bowiem oznacza przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej już z ochrony trwałości decyzji przewidzianej w art. 16 KPA. Kwestia sposobu doręczania pism osobom fizycznym w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 42-44 KPA. Z brzmienia tych przepisów wynika, iż co do zasady osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 KPA). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w razie niemożności dokonania takiego doręczenia oraz także w razie koniecznej potrzeby w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 2 i 3 KPA). Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Ustawodawca przewidział także procedurę doręczenia zastępczego, którą wdraża się wówczas, gdy adresat jest nieobecny w mieszkaniu. Wtedy to korespondencję doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei w razie, gdy doręczenie bądź w sposób przewidziany w art. 42 bądź w art. 43 KPA jest niemożliwe stosuje się procedurę awizowania przesyłki określoną w art. 44 KPA. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009r. skierowanej do R. C. na adres: [...] (podany we wniosku, który zainicjował postępowanie) widnieje podpis P. K. i adnotacja doręczyciela, iż jest to "współwłaściciel" - osoba upoważniona do odbioru korespondencji w miejscu stałego zatrudnienia adresata. W tym miejscu Sąd zauważa, iż błędny jest pogląd organu odwoławczego dotyczący tego, iż w istocie kwestia prawidłowości doręczenia rozstrzygnięcia pierwszoisntancyjnego nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem termin do złożenia odwołania należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji innej stronie postępowania. Wprawdzie motywując to stanowisko organ przytacza orzecznictwo sądowe, jednak - w ocenie Sądu - nie może mieć ono zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Dotyczy bowiem przypadków, kiedy podmiot, któremu w świetle stosownych regulacji prawnych przysługuje przymiot strony określonego postępowania w ogóle nie uczestniczy w nim bez swojej winy tj. w związku z niezapewnieniem mu udziału w tym postępowaniu przez prowadzący je organ. Taka sytuacja nie zaistniała tymczasem w przedmiotowej sprawie. R. C. to bowiem podmiot, na wniosek którego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy - zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. - zostało wszczęte. Następnie zaś kierowano do niego wszelkie pisma związane z tą sprawą, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru - zostało odebrane przez adresata. Prezentowany przez organ pogląd jest nie do przyjęcia w świetle zasad logicznego rozumowania. Gdyby go bowiem zaakceptować, wówczas organ celem np. oszczędności bądź też z innych, sobie znanych, powodów mógłby zaniechać doręczenia określonym stronom swoich rozstrzygnięć. Takie zachowanie z pewnością nie byłoby jednak zgodne z literą prawa. W takiej zaś sytuacji - wbrew twierdzeniu organu - kwestia prawidłowości doręczenia R. C. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r. ma kluczowe znaczenie w sprawie. Przesądza bowiem, czy postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia przez wyżej wymienionego odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wydane zostało zgodnie z prawem, czy też organ miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Niewyjaśnienie więc tej kwestii jako ważkiego elementu stanu faktycznego niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż objęte skargą postanowienie jest przedwczesne i jako takie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego. Skoro bowiem prawidłowość doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej przesądza 0. biegu terminu do wniesienia od niej odwołania, to zadaniem organu w ponownym postępowaniu będzie jednoznaczne ustalenie, czy takie doręczenie w niniejszej sprawie odpowiada sposobowi przewidzianemu w procedurze administracyjnej 1. kiedy fakt ten miał miejsce. W tym celu SKO ustali przede wszystkim, czy adres wskazany przez R. C. we wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania to adres miejsca zamieszkania czy też miejsca pracy wyżej wymienionego. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawnych możliwości dokonania doręczenia, które są różne w wymienionych przypadkach. Mianowicie - jak już wyżej zaznaczono - w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu dopuszczalne jest dokonanie doręczenia innej osobie, wskazanej wyraźnie w art. 43 KPA. Natomiast skuteczne doręczenie pisma adresatowi w miejscu jego pracy możliwe jest bądź do jego rąk, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11.06.2008r. II SA/Go 275/08, Lex nr 522441) bądź też do rąk osoby w tym celu upoważnionej. Mimo bowiem, iż ustawodawca nie przewidział wprost tej ostatniej możliwości w przeciwieństwie do regulacji zawartej np. w art. 148 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), czy też w art. 72 § 2 P.p.s.a., to należy przyjąć, iż jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy osoba fizyczna prowadzi przedsiębiorstwo, które jest jednocześnie jej zorganizowanym miejscem pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.05.2010r. II GSK 594/09, Lex nr 603724). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi Sąd nie zgadza się z twierdzeniem składającego ją, iż koniecznym jest, by na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jakiejkolwiek korespondencji w sprawie doręczanej w trybie art. 43 KPA musiała widnieć adnotacja, iż osoba odbierająca podejmuje się przekazania tej korespondencji jej adresatowi. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym pokwitowanie jest wystarczającym dowodem podjęcia się oddania pisma adresatowi, jeżeli na podpisywanym przez osobę jako domownika "potwierdzeniu odbioru" pisma znajduje się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2008 r. III SA/Po 143/08, LEX nr 499861). Wyjaśnienie rodzaju adresu, pod który R. C. zażyczył sobie doręczania wszelkiej korespondencji w sprawie jest niezbędne w świetle wątpliwości w tym przedmiocie, jakie powinien mieć organ w związku z tym, iż na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism procesowych kierowanych do wnioskodawcy w równolegle prowadzonych przez orzekające w sprawie organy sprawach znak: [...] i znak: [...] znajdują się adnotacje doręczyciela, iż doręczenie na ten sam adres ([...]) nastąpiło do rąk tej samej osoby – P. K. - bądź jako dorosłemu domownikowi bądź jako osobie zatrudnionej w miejscu stałego zatrudnienia adresata. Nadto w sprawie znak: [...] zawarte jest zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia 24 czerwca 2009r. dotyczącego nadania klauzuli ostateczności na postanowieniu uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy, zaadresowanego do Okręgowego Urzędu Górniczego i skierowanego do wiadomości R. C. na adres: [...], na którym pracownik poczty odnotował, iż adresat przedmiotowej korespondencji nie urzęduje ani nie zamieszkuje pod tym adresem. Jednocześnie z drugiego zwrotnego potwierdzenia odbioru takiego samego pisma wynika, iż odebrał go P. K. jako osoba upoważniona do odbioru korespondencji w miejscu stałego zatrudnienia adresata. Wskazane rozbieżności muszą zostać w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione. Tylko wtedy będzie bowiem możliwe dokonanie oceny prawidłowości dokonanego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Mając na uwadze powyższe - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylono skarżone postanowienie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego wpisu (100 zł.), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) reprezentującego skarżącego przed sądem adwokata (zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. Nr 163, poz.1348) i koszt opłaty skarbowej (17 zł) od udzielonego pełnomocnictwa. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 P.p.s.a.