I OSK 604/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia del. WSA Maria Werpachowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 953/10 w sprawie ze skargi I. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia zaświadczenia w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz I. H. kwotę 677 /sześćset siedemdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 953/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia zaświadczenia w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2010 r., po rozpoznaniu odwołania I. H. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], orzekającej o odmowie uchylenia zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 1998 r., [...], w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez N. H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we wsi S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 9 maja 1989 r. I. H. złożył w Urzędzie Miasta w Kielcach wniosek o wydanie ekwiwalentu z tytułu pozostawienia przez N. H. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości S., powiat Luboml. Do wniosku załączona została uwierzytelniona kserokopia orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] marca 1947 r., nr [...], na okoliczność pozostawienia przez jego matkę – N. H. mienia nieruchomego w wymienionej miejscowości oraz wypis aktu notarialnego z dnia 4 maja 1989 r., nr rep. A 6067/89, w którym w § 2 N. H. oświadczyła, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1987 r. Nr 22, poz. 99) wskazuje syna – I. H., jako osobę uprawnioną do otrzymania ekwiwalentu w postaci nieruchomości w Kielcach w zamian za mienie pozostawione na obecnych terenach Związku Radzieckiego. Kierownik Urzędu Rejonowego w Kielcach zaświadczeniem z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], stwierdził, że I. H. posiada uprawnienie do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za wieczyste użytkowanie. Wojewoda Świętokrzyski ujawnił w rejestrze wojewódzkim wybraną przez wnioskodawcę formę realizacji prawa do rekompensaty i w dniu [...] grudnia 2008 r. zamieścił na zaświadczeniu adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz wysokości rekompensaty. W dniu 25 lutego 2009 r. dokonano wypłaty na rzecz I. H. zwaloryzowanej kwoty rekompensaty w wysokości 219.756,94 zł. Pismem z dnia 9 września 2009 r. I. H. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 1998 r., wskazując, że wymienionym zaświadczeniem nie objęto całości mienia pozostawionego przez N. H., ponieważ była ona również współwłaścicielką nieruchomości o powierzchni 435,8400 ha, położonej we wsi S. Na potwierdzenie tego do wniosku załączono: - rejestr pomiarowy z 1929 r. dotyczący części majątku S. - [...] o powierzchni 435,8400 ha, w którym jako właściciel został wpisany S. P.; - protokół oględzin lokalnych z dnia 11 maja 1929 r. majątku będącego przedmiotem sprawy z wniosku S. P. o nabycie prawa własności przez zasiedzenie położonego we wsi S., składającego się z ogrodu i placu pod zabudowaniami o obszarze 1,896 ha i jeziora pod nazwą [...] o pow. 434,7504 ha, o ogólnej powierzchni 435,8400 ha, zaś na placu sadybowym znajdują się następujące budynki: dom mieszkalny kryty gontami, dwa budynki gospodarcze kryte słomą i gontami, loch murowany kryty słomą i lodownia; - decyzję Sądu Okręgowego w Łucku z dnia 31 marca 1930 r., na mocy której przyznano S. P. na własność przez zasiedzenie ziemię obszaru 435 8400 ha, z których 434,7504 ha pod wodą, położonej we wsi S. w granicach szczegółowo opisanych w protokole oględzin lokalnych z dnia 11 maja 1929 r. i wykazanych na planie sporządzonym w wyniku dokonanego przy tych oględzinach pomiaru; - orzeczenie Wołyńskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 1936 r. mocą, którego obwód rybacki nr 12 jeziora [...] został uznany za własny spadkobierców S. P.: dzieci N., M. i M. oraz wdowy E. P. Z ustaleń organu wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 30 lipca 2009 r. (sygn. akt I Ns 703/09) spadek po S. P., uznanym za zmarłego w dniu 27 marca 1930 r. w S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 30 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I Ns 160/09), na podstawie ustawy nabyły dzieci: M. P. z domu P., N. H. z domu P. oraz M. P. po 1/3 części każdy z nich, a żonie E. P. przypada 1/4 części spadku do użytkowania dożywotniego, zaś spadek po E. P. zmarłej w dniu 13 czerwca 1977 r. w Jędrzejowie, na podstawie ustawy nabyły dzieci: M. P. z domu P., N. H. z domu P. i M. P. po 1/3 części każde z nich. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z dnia 18 lutego 2009 r. (sygn. akt I Ns 89/09) spadek po N. H. zmarłej w dniu 10 października 1994 r. w Jędrzejowie na podstawie ustawy nabył syn I. H. w całości. Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., wznowił na wniosek I. H. postępowanie administracyjne, zakończone zaświadczeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 1998r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił uchylenia powyższego zaświadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia było gospodarstwo rolne o powierzchni 42 ha, pozostawione przez N. H. w miejscowości S. Tymczasem nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako „k.p.a.”), dołączone do podania z dnia 9 września 2009 r. o wznowienie postępowania, obejmują inną nieruchomość o powierzchni 435,8400 ha, położoną we wsi S. i nie dotyczą przedmiotu sprawy zakończonej zaświadczeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 1998 r. Późniejsze odnalezienie dokumentów urzędowych świadczących o pozostawieniu również innych nieruchomości niż objęte orzeczeniem Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] marca 1947 r., pozostaje bez wpływu na zakończone postępowanie, gdyż należy to potraktować jako żądanie wszczęcia nowej sprawy administracyjnej. Minister Skarbu Państwa ustalił, po rozpatrzeniu odwołania I. H., iż złożone w dniu 9 września 2009 r. dokumenty stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie dotyczą nieruchomości objętej zaświadczeniem z dnia [...] grudnia 1998 r., lecz nieruchomości o powierzchni 435,8400 ha, stanowiącej prawie w całości jezioro, położonej we wsi S., która nie była objęta wnioskiem z dnia 9 maja 1989 r. Minister Skarbu Państwa wskazał, że w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., warunkiem wznowienia postępowania na tej podstawie jest pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, są nowe, istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były one znane organowi administracyjnemu. Granice postępowania wznowieniowego wyznaczone są zakresem treści ostatecznej decyzji. Celem wznowionego postępowania jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym i ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości; ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa, wynikającym z treści przepisu art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Oznacza to prowadzenie postępowania w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru na podstawie art. 157 k.p.a., jak i trybie wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie art. 145 k.p.a., są tylko innymi fazami postępowania administracyjnego prowadzonego uprzednio w tej samej sprawie w zwykłym trybie i zakończonego decyzjami ostatecznymi. Organ odwoławczy ponadto stwierdził, że gdyby przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, jako nowe dowody w sprawie, zostały złożone do dnia 31 grudnia 2008 r., który był ostatecznym terminem składania wniosków o rekompensatę, byłyby podstawą wszczęcia postępowania w nowej sprawie, natomiast w niniejszej sprawie nie dają podstawy do wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem prawidłowego zaświadczenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Uznanie argumentów prezentowanych przez skarżącego, dotyczących tożsamości sprawy administracyjnej doprowadziłoby, zdaniem organu, do obejścia przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. związanych z terminem składania wniosku w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. H., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia „sprawy", wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż stanowisko organu ma charakter abstrakcyjny i nie przystaje do niniejszej sprawy. Nie można zgodzić się z założeniem, na jakim oparta jest zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, iż zaświadczenie odnosiło się do konkretnej nieruchomości oznaczonej w podaniu o wydanie zaświadczenia. W podaniu o wydanie zaświadczenia została oznaczona konkretna nieruchomość, ale nie jest prawdą, że zaświadczenie tę nieruchomość oznaczyło. Zaświadczenie nie rozstrzygało sprawy konkretnej nieruchomości, lecz odnosiło się do prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, bez wymienienia w swej treści konkretnej nieruchomości. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt I i III zaświadczenia może być zatem poddane weryfikacji w drodze wznowienia postępowania na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli w oparciu o nowe fakty i dowody, które wskazują, że oznaczenie kwoty prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, wskazane w pkt III zaświadczenia, było wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. oddalił skargę, wskazując, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się co do zakresu pojęcia „sprawy” na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości nieruchomości. (Dz. U. nr 9, poz. 32; dalej: „rozporządzenie"). W ocenie Sądu I instancji przepisy § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 1997, Nr 115, poz. 741, dalej jako „u.g.n.”), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaświadczenia, uzasadniają przyjęcie stanowiska, iż postępowanie prowadzone w celu wydania zaświadczenia mogło dotyczyć wyłącznie nieruchomości wymienionej we wniosku. Osoba uprawniona, występując ze stosownym wnioskiem, decydowała zatem o zakresie sprawy administracyjnej, której dotyczyć miało wydane zaświadczenie. Organ wymieniony w § 5 ust. 1 rozporządzenia nie był uprawniony i obowiązany do zajęcia stanowiska, a wcześniej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do wartości innych nieruchomości wymienionych w art. 212 ust. 1 u.g.n., które ewentualnie pozostawały własnością wnioskodawcy lub jego poprzednika prawnego, a które nie zostały objęte złożonym wnioskiem. Także osoba wymieniona w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie była w jakikolwiek sposób zobowiązana do objęcia wnioskiem o wydanie zaświadczenia wyłącznie jednej lub jedynie niektórych z pozostawionych nieruchomości. Sąd I instancji przyjął, że przedmiot sprawy, w której nastąpiło wznowienie postępowania, wyznaczony został zakresem wniosku I. H. z dnia 9 maja 1989 r. Wniosek ten zmierzał wyłącznie do wydania zaświadczenia odnoszącego się do gospodarstwa rolnego o powierzchni 42 ha, pozostawionego przez N. H. w miejscowości S. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji ustaliły, co nie jest kwestionowane przez skarżącego, iż nowe dowody przedstawione w podaniu z dnia 9 września 2009 r. o wznowienie postępowania, odnoszą się do innej nieruchomości, położonej we wsi S. o powierzchni 435,8400 ha, a zatem dowody te nie pozostają w jakimkolwiek w związku z przedmiotem sprawy zakończonej zaświadczeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 1998 r. Sąd I instancji stwierdził, że Minister Skarbu Państwa zasadnie uznał, iż odnalezienie dokumentów świadczących o pozostawieniu jeszcze innej nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, nie ma wpływu na postępowanie zakończone wydaniem wymienionego powyżej zaświadczenia. Rozstrzygając sprawę organy prawidłowo oceniły, iż postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 145 i następnych przepisach k.p.a. może dotyczyć sprawy o wydanie zaświadczenia odnoszącego się do nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne o powierzchni 42 ha, pozostawione przez N. H. w miejscowości S. Podanie o wznowienie postępowania z 9 września 2009 r. opiera się na nowych okolicznościach i dowodach, które nie odnoszą się do tej nieruchomości. Nadto Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego z akt sprawy nie wynika, aby organ nie rozstrzygnął o „istocie całej sprawy”. Sąd I instancji wskazał, że zaświadczenie odnosi się do nieruchomości wymienionej we wniosku, a organ właściwy do jego wydania, nie był obowiązany do prowadzenia z urzędu postępowania w celu ustalenia wartości nieruchomości, które nie zostały wymienione we wniosku, a do których prawa posiadała N. H. Sąd I instancji zauważył także, iż wydanie aktu administracyjnego, który nie odnosi się do całości sprawy nie jest okolicznością, która może stanowić podstawę do wystąpienia ze skutecznym podaniem o wznowienie postępowania. W takim wypadku możliwe jest jedynie uzupełnienie decyzji (odpowiednio: zaświadczenia) w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. H. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego art. 5 ust. 1 - 4, art. 6 ust. 1 -5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, dalej jako ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.) przez błędną wykładnię pojęcia „sprawy potwierdzenia praw do rekompensaty", a także § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości w zw. z art. 212 § i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t. j. Dz. U. 10.102.651) w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 grudnia 1998 r. - przez błędną wykładnię pojęcia „sprawy potwierdzenia posiadania uprawnień, o których mowa w art. 212 § 1 i 2 u.g.n."; - prawa procesowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako „p.p.s.a.”) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przez błędną wykładnię pojęcia „sprawy" zakończonej wydanym zaświadczeniem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa potwierdzenia uprawnień odnosi się do poświadczenia wartości prawa majątkowego wynikającego z powołanych przepisów prawa materialnego, niezależnie od tego, ile nieruchomości pozostawił wnioskodawca (jego poprzednik prawny) poza obecnymi granicami RP. Sprawa w znaczeniu materialnoprawnym jest zatem jedna, choćby nieruchomości było kilka. W ocenie skarżącego przedmiotem sprawy zakończonej tym zaświadczeniem nie była nieruchomość wskazana we wniosku, lecz ustalenie wartości prawa do zaliczenia mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. Wskazanie nieruchomości we wniosku oznaczało podanie okoliczności faktycznych uzasadniających wniosek. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy okazało się, że wnioskodawca nie wskazał wszystkich nieruchomości pozostawionych za granicą, a wyszło to na jaw po wydaniu zaświadczenia, ma prawo do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. Swojego interesu prawnego nie może bowiem załatwić przez złożenie nowego wniosku, gdyż ogranicza go termin określony w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty . Rozważenie prawidłowości wykładni pojęcia „sprawy" związane jest z ustaleniem podstawy prawnej wydania zaświadczenia. W odniesieniu do przepisu art. 212 § 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym obecnie jak i obowiązującego w dacie wydania zaświadczenia podniesiono, że przedmiotem orzekania w drodze decyzji jest prawo do rekompensaty, zaś ustalenie ile nieruchomości, gdzie i o jakiej wartości wnioskodawca (jego poprzednik prawny) pozostawił poza obecnymi granicami RP stanowi tylko przesłankę orzeczenia i mieści się w jego podstawie faktycznej. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 1981 r. sygn. akt II SA 157/81 pełnomocnik skarżącego podniósł, że wnioskodawcy w trybie wznowienia postępowania domagają się załatwienia jednej i tej samej sprawy, którą jest realizacja prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP. Sprawa ta jest jedną sprawą niezależnie od liczby nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa. Nadto pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na to, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 22.06.2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce zaakceptował pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19.12.2002 r. K 33/02, że prawo zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma szczególny charakter jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym. Prawo to podlega ochronie zarówno na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, jak i na podstawie art. art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wykładnia prowadząca do pozbawienia uprawnionego możności wznowienia postępowania i skazująca go na utratę prawa z powodu przekroczenia terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prowadzi do pozbawienia obywatela słusznie nabytego prawa majątkowego i nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach Konstytucji i Konwencji. Pełnomocnik skarżącego podniósł również, iż biorąc pod uwagę treść wydanego w niniejszej sprawie zaświadczenia nie można zgodzić się z założeniem, na jakim oparta była decyzja Ministra Skarbu Państwa oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaświadczenie to odnosiło się do konkretnej nieruchomości oznaczonej w podaniu o wydanie zaświadczenia. W podaniu o wydanie zaświadczenia została wprawdzie oznaczona konkretna nieruchomość, jednak zaświadczenie odnosiło się do kwoty prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP. Poświadczenie to zostało oparte na określonych okolicznościach, które w świetle nowych faktów i dowodów powinny prowadzić do innego poświadczenia. Wymienienie dowodów w zaświadczeniu nie było rozstrzygnięciem, lecz stanowiło uzasadnienie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu powołane w skardze kasacyjnej zarzuty są chybione, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowy. Podniesiono również, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności-procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania" występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Zdaniem organu nie ulega zatem wątpliwości, iż strona swoim wnioskiem z dnia 9 maja 1989 r. wyraźnie określiła zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania. Żądaniem zostało objęte bowiem mienie nieruchome o powierzchni ogólnej 42 ha. Późniejsze odnalezienie dokumentów urzędowych świadczących o pozostawieniu również innych nieruchomości, pozostawało bez wpływu na zakończone postępowanie, gdyż należało je potraktować, jako żądanie wszczęcia nowej sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w niniejszej sprawie są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego, gdyż istota rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni pojęć „posiadania uprawnień, o których mowa w art. 212 § 1 i 2 u.g.n.” oraz „prawa do rekompensaty”, którym posługuje się ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. oraz to, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym przyjęty także przez Sąd I instancji nie nasuwa wątpliwości. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty zarzutów. Postępowanie zwykłe w niniejszej sprawie zostało zakończone wydaniem zaświadczenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Kielcach z dnia 29 grudnia 1998 r. na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 13 stycznia 1998 r., które zostało wydane w oparciu o przepis art. 212 § 6 u.g.n. Z treści tegoż zaświadczenia wynika, że: „ …….I. H. posiada uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. ……..”. Kwestia roszczeń z tytułu pozostawienia „mienia zabużańskiego” ma już swoją historię w porządku prawnym państwa polskiego. Źródłem tzw. uprawnień zabużańskich jest treść art. 3 ust. 6 każdego z układów zawartych we wrześniu 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządami Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Zawarte układy stanowiły formę zobowiązania się państwa polskiego do udzielenia pomocy przesiedleńczej określonym w tych umowach osobom, wskazując jednocześnie, że szczegółowe zasady i tryb udzielenia tej pomocy będą określone w ustawach obowiązujących w Polsce. Pierwszym aktem prawnym, który nawiązywał do omawianej problematyki, był dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.), który w art. 16 wskazywał, że obywatele - rolnicy, którzy niezależnie od swej woli znajdują się poza granicami kraju, oraz żołnierze Wojska Polskiego, których rodziny znajdują się poza granicami kraju, będą uwzględniani przy rozdziale ziemi po powrocie do kraju względnie demobilizacji. W późniejszych aktach prawnych wielokrotnie regulowano zasady realizacji tej pomocy na rzecz osób ewakuowanych. Kolejnym przepisem regulującym kwestie uprawnień zabużańskich był art. 212 u.g.n. Przewidywał on „zaliczanie wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą” na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Na mocy tego przepisu zostało wydane rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1998 r. „w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą….”, którego § 5 był podstawą wydania zaświadczenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] grudnia 1998 r. W wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 212 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa…….jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zawartą w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że tzw. prawo zaliczania (uprawnienie do zaliczenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości na poczet opłat za nieruchomości na terenie Polski) powinno być rozumiane, jako swego rodzaju prawo do własności. Jest to szczególnego rodzaju prawo majątkowe o charakterze publiczno prawnym, w związku z tym podlega ono konstytucyjnym gwarancjom własności zawartym w art. 64 Konstytucji RP. Niekonstytucyjność ograniczeń wskazanych w zaskarżonych artykułach polega na tym, że prawo podmiotowe, jakim jest prawo zaliczenia, ukształtowane zostało w taki sposób, że nie może być w istniejącym otoczeniu prawnym urzeczywistnione. Po wyroku Trybunału z dniem 8 stycznia 2003 r. nastąpiła zmiana przepisu art. 212 u.g.n. a następnie w dniu 12 grudnia 2003 r. została uchwalona ustawa o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 i Nr 273, poz. 2722), która już samodzielnie regulowała kwestie „mienia zabużańskiego”. Przepisy w/w ustawy były przedmiotem oceny przez Europejski Trybunał Praw Człowieka i ponownie przez Trybunał Konstytucyjny. W dniu 22 czerwca 2004 r. Wielka Izba Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu ogłosiła wyrok w sprawie skargi Broniowski przeciwko Polsce. Skarga Pana Broniowskiego dotyczyła braku możliwości zaspokojenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na terenach, które po II wojnie światowej nie weszły w skład obecnego obszaru Polski. W wyroku tym Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł jednogłośnie, że nastąpiło naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującego prawo do poszanowania własności. Stwierdzając naruszenie prawa skarżącego do poszanowania jego własności, Trybunał uznał, że wywodzi się ono z systemowego problemu związanego z nieprawidłowym funkcjonowaniem polskiego ustawodawstwa i praktyki, spowodowanego zaniechaniem ustanowienia skutecznego mechanizmu realizacji uprawnień zabużan. Należy jednocześnie podkreślić, że Trybunał zgodził się, że głęboka reforma polityczna i ekonomiczna Polski w poprzednich latach, a także stan finansów publicznych mogą uzasadniać ograniczenia wymiaru odszkodowań za mienie zabużańskie. Stwierdził jednakże, że skala tych ograniczeń, stosowanych przez wiele lat wobec skarżącego oraz tysięcy innych zabużan, nie była uzasadniona w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. W dniu 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej niektórych przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. W szczególności Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy pozbawiające prawa do zaliczenia osoby, które na podstawie odrębnych przepisów częściowo zrealizowały swoje uprawnienia. Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, nie wykluczył co do zasady możliwości (a nawet zasadności) ograniczenia prawa zaliczenia jako prawa o charakterze publicznym. Ograniczenia te - zdaniem Trybunału - mogą być motywowane możliwościami realnego wywiązania się państwa, i to w nieodległym czasie, z zobowiązań wobec uprawnionych do kompensacji za mienie zabużańskie. Uwzględniając powyższe orzeczenia w dniu 8 lipca 2005 r. została uchwalona ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. W ustawie tej „prawo do zaliczenia” zastąpiono „prawem do rekompensaty”, jednakże nie nastąpiły zmiany w rozumieniu tego pojęcia. Mając na względzie wyroki obu Trybunałów, odnoszące się do omówionych już powyżej ograniczeń, o których mowa w art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., zaproponowano regulacje umożliwiające realizację uprawnień osobom, które częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty, w kwocie nieprzekraczającej wartości określonej przepisami ustawy. W art. 20 zaproponowano, że do postępowań zakończonych wydaniem zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawa do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1 K.p.a. Przepisy te mają na celu ujednolicenie procedury postępowania z zaświadczeniami, wydawanymi zabużanom w latach poprzednich, nie mają one wpływu na treść i zakres uprawnień zabużan. Z dniem 20 listopada 2008 r. nastąpiła korekta art. 20 ustawy. W uzasadnieniu do tej ustawy wskazano, iż podstawowym celem jest zapewnienie wykonania postanowień Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zawartych w wyroku z dnia 22 czerwca 2004 r. a dotyczących uprawnień osób (i ich spadkobierców), które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z II wojną światową, w wyniku ewakuacji na obszar państwa polskiego (tzw. uprawnienia zabużańskie). Wskazano także podmioty na które ma oddziaływać ustawa min. : - osoby, które dotychczas nie zrealizowały uprawnień z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, spowodowanego repatriacją właścicieli tych nieruchomości, dokonaną na podstawie umów międzynarodowych zawartych w latach 1944-1945, - osoby, które na podstawie odrębnych przepisów zrealizowały uprawnienia, o których mowa w ppkt 1, w wysokości nie przekraczającej kwoty określonej w projekcie ustawy (art. 13)……. W art. 5 ustawy określono także datę graniczną do złożenia wniosku, ustalając ją na 31 grudnia 2008 r. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Sądu I instancji, iż wniosek złożony w niniejszej sprawie w dniu 9 września 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia z dnia [...] grudnia 1998 r. z uwagi na odnalezienie dokumentów potwierdzających pozostawienie jeszcze innej nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego, nie ma wpływu na postępowanie zakończone w/w zaświadczeniem, gdyż dotyczy innej nieruchomości. Sąd I instancji przyjął, iż granice sprawy o realizację „uprawnień” czy też „rekompensaty” wyznacza sam wnioskodawca określając we wniosku nieruchomości, które zostały pozostawione za granicą i następnie odnalezienie nowej nieruchomości powoduje konieczność złożenia nowego wniosku wszczynającego odrębna sprawę administracyjną. Rozstrzygając ten problem należy mieć na uwadze w/w rozważania na temat co było przedmiotem przepisów regulujących prawa osób pozostawiających poza granicami państwa „tzw. mienie zabużańskie”, zawsze było to „uprawnienie do zaliczenia lub prawo do rekompensaty nieruchomości pozostawionych za granicą….”. Oczywiście strona inicjującą postępowanie był zawsze właściciel, współwłaściciel lub spadkobierca, który we wniosku wskazywał „pozostawioną nieruchomość” i organ nie miał obowiązku sam poszukiwać innych nieruchomości. Jednakże mając na uwadze cele przepisów regulujących te kwestie podnoszone zarówno w orzecznictwie Trybunału w Strasburgu jak i Trybunału Konstytucyjnego, że ma to być forma kompensacji za nieruchomości pozostawione poza granicami państwa polskiego. Trybunał w Strasburgu także krytycznie odniósł się do art.2 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. wykluczającym z prawa rekompensaty osoby, które przed wejściem w życie ustawy nabyły na własność lub w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa w ramach realizacji uprawnień zabużańskich. Obydwa Trybunały dopuszczają możliwość ograniczenia uprawnień z jednoczesnym przestrzeganiem takich wymogów konstytucyjnych jak bezpieczeństwo państwa czy też prawa innych osób, których ochronie służy to ograniczenie. W tym celu wprowadzono ograniczenie procentowe rekompensaty. Istotą więc realizacji „uprawnień zabużańskich” jest rekompensata za „nieruchomości pozostawione poza granicami kraju” i należy to rozumieć jako prawo do kompensacji za wszystkie nieruchomości pozostawione poza granicami państwa polskiego. W przedmiotowej sprawie skarżący niewątpliwie mając na uwadze treść zaświadczenia z dnia [...] grudnia 1998 r. nabył „prawo majątkowe w postaci zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą…” i to nie tylko do nieruchomości, która została określona we wniosku z dnia 9 maja 1989 r. ale do wszystkich pozostawionych nieruchomości stanowiących tzw. „mienie zabużańskie”. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej skarżący dopiero 30 lipca 2009 r. uzyskał ostatnie postanowienie sądu powszechnego, kończące regulację prawną majątku pozostawionego poza granicami państwa polskiego i następnie niezwłocznie (9 września 2009 r.) złożył podanie o wznowienie postępowania. Wszystkie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostały spełnione nie było więc przeszkód do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia z dnia [...] grudnia 1998 r. Należałoby sobie zadać pytanie, czy gdyby wnioskodawca w pierwotnym wniosku wspomniał o jeszcze innych nieruchomościach stanowiących „mienie zabużańskie”, a nie ma jeszcze w tym zakresie wymaganych dokumentów to wtedy wznowienie byłoby możliwe, chyba nie byłoby wątpliwości, organ nie mógł by się zasłaniać „załatwieniem sprawy”. Problem, który zaistniał w przedmiotowej sprawie wynika z wprowadzonej przez ustawodawcę granicznej daty złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty (31 grudnia 2008 r.), bo gdyby wniosek wpłynął przed tą datą organ by go załatwił w nowej sprawie a ponieważ aktualnie jest to niemożliwe odmówił wznowienia postępowania. Przyjęcie takiej wykładni pojęcia sprawy o „realizację prawa do rekompensaty …..” jak to słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest próbą pozbawienia skarżącego nabytego już „uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą….” Stanowiącego prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym. Przywiązywanie nadmiernej wagi do roli przepisów rozporządzenia z dnia 13 stycznia 1998 r., jakoby one miały wyznaczać granice sprawy poprzez złożenie przez wnioskodawcę stosownych dokumentów, opisu nieruchomości, operatu i złożenia oświadczenia jest nieuprawnione z uwagi jak wspomniano wyżej na cele przepisów dotyczących kompensacji za „mienie zabużańskie”. Kwestie związane z pozyskiwaniem dowodów potwierdzających pozostawienie majątku zabużańskiego jest jak to widać na przykładzie przedmiotowej sprawy bardzo skomplikowane i długotrwałe, dlatego też między innymi ustawodawca w art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wyłączył stosowanie przepisów art. 146 § 1 k.p.a. do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczenia „potwierdzających prawo do rekompensaty” a dopuścił stosowanie pozostałych przepisów dotyczących postępowań nadzwyczajnych. Osoba, która uzyskała już potwierdzenie „prawa do zaliczenia lub rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami państwa polskiego” w formie zaświadczenia lub decyzji i następnie wskazuje inną nieruchomość po dniu 31 grudnia 2008 r. ma prawo do wznowienia zakończonego wydaniem zaświadczenia lub decyzji postępowania, jeżeli spełnia warunki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oczywiście nie było istotnym błędem organu, jeżeli już po zakończeniu jednego postępowania o przyznaniu uprawnień na podstawie nowego wniosku strony zostanie wszczęte nowe postępowanie, gdyż i tak następuje zaliczenie wszystkich uprawnień łącznie (art. 6 ust. 3 i art. 13 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.) i jest ograniczenie procentowe wysokości zaliczenia lub świadczenia pieniężnego w wysokości 20 % pozostawionego majątku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż rozpoznanie istoty niniejszej sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni „prawa do zaliczenia lub rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza granicami państwa polskiego”, a więc w konsekwencji wykładni przepisów prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów administracyjnych. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., na zasądzone koszty składają się: 200,00 zł – wpis od skargi kasacyjnej, 100,00 zł – opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, 17,00 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 360,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).