I OSK 232/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 1030/10 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1030/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi E. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Boguchwały z [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiającą E. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – R. M. W uzasadnieniu wskazano, że R. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga pomocy i opieki innych osób. Przyczyną odmowy przyznania żądanego świadczenia była natomiast okoliczność, że R. M. pozostaje w związku małżeńskim z J. M., który także jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organ przedstawił ponadto przesłanki, jakie winien spełniać wnioskodawca, aby mu przyznać świadczenie pielęgnacyjne, podkreślając przy tym, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem kolegium przepis ten, przy zastosowaniu wykładni językowej (literalnej), mającej mieć prymat nad wykładnią celowościową i funkcjonalną, nie pozwalał organom orzekającym zignorować, że osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. S., kwestionując zasadność odmowy przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję zwrócił uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych został wprowadzony przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.). W uzasadnieniu projektu wprowadzającego taką zmianę wskazano, że jej celem było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek" (druk sejmowy nr 3393, IV kadencja, s. 16). Zdaniem WSA powstaje wątpliwość, co do konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. W ocenie Sądu przepis ten wykładany w sposób, jaki dokonały orzekające w sprawie organy pozostaje w sprzeczności z licznymi przepisami Konstytucji RP. Sąd I instancji podkreślił, że sens tego przepisu sprowadza się do tego, że w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskuje jej małżonek. Oznacza to niejako pierwszeństwo w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka osoby wymagającej opieki przed innymi osobami zobowiązanymi do alimentacji, które o ten rodzaj świadczenia mogą się ubiegać. Jeśli więc osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, a współmałżonek może zapewnić jej opiekę, to może ona ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w miejsce osoby, która do tej pory taką opiekę zapewniała. Inna natomiast w ocenie Sądu jest sytuacja, w której osoba wymagają opieki znajduje się w związku małżeńskim, a współmałżonek nie chce, bądź obiektywnie nie jest w stanie zapewnić opieki. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem bezsporne jest, że ojciec skarżącej także legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i sam wymaga opieki ze strony innych osób. Zdaniem WSA w Rzeszowie sposób rozumienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowany przez organy, wywołuje negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. W przypadku, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie wobec siebie udzielać wsparcia, w szczególności gdy legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym i wymagają pomocy osób trzecich, inni członkowie rodziny, którzy mają obowiązek alimentacyjny a wyrażają wolę sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, trwanie związku małżeńskiego nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby istotnie stosować gramatycznie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe, ale musiałoby uprzednio nastąpić rozwiązanie małżeństwa. Oznacza to, że stosowany przez sięgnięcie do wykładni gramatycznej przepis nie chroniłby w rzeczywistości małżeństwa Godziłby to ponadto w deklarowaną w art. 18 Konstytucji RP ochronę i opiekę rodziny ze strony państwa. Ponadto sposób stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 12 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentowany przez orzekające w sprawie organy jest sprzeczny z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien skłaniać do podejmowania działań prawnych w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim rodzicem, który nie może (nie chce) takiej opieki zapewnić. Nie powinien także uniemożliwiać dzieciom zobowiązanym do alimentacji, uzyskania wsparcia ze strony państwa w postaci uzyskania prawa do świadczenia opiekuńczego. W myśl art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, winno być realizacją powyższego zobowiązania. Ograniczenie takiego prawa, z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim osoby niepełnosprawnej, godzi w treść cyt. przepisu Konstytucji RP. Zdaniem Sądu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy godzi także w zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), skoro najbliższy członek rodziny (córka) chce wywiązać się ze swych moralnych i prawnych obowiązków wobec najbliższej krewnej (matki), a wymaga to od niej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia, to winna otrzymać od państwa stosowne wsparcie. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana kwestionowaną normą, poprzez sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki musi zostać odczytana jako regulacja krzywdząca i niesprawiedliwa. Skład orzekający WSA w Rzeszowie uznał, że wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest zbędne. Do przyjęcia takiego poglądu skłonił Sąd fakt, że postanowieniem z 1 czerwca 2010 r. P 38/09 Trybunał Konstytucyjny rozpoznając pytanie prawne WSA w Bydgoszczy na temat zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z przepisami Konstytucji RP w stanie, gdy obydwoje małżonkowie legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności umorzył postępowanie, uznając niedopuszczalność wyrokowania. Lektura uzasadnienia powyższego postanowienia wskazuje, iż Trybunał Konstytucyjny sugeruje, aby wykładając treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stosować wykładnię celowościową i systemową, przed wykładnią językową, co sprzyjać będzie "prokonstytucyjnemu" rozumieniu zawartej w nim normy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto w sytuacji uchylenia skarżonego wyroku, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił się o zwrot wyłącznie kosztów sądowych, tj. wpisu oraz nie zasądzanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów art. 18, 69, 71 ust. 2 Konstytucji RP poprzez samoistne ich zastosowanie oraz; b) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 151 P.p.s.a. z uwagi na uwzględnienie skargi z powodu naruszenia prawa materialnego przez organ II instancji w sytuacji, gdy w związku z brakiem naruszeń, skarga podlegała oddaleniu oraz naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny i uniemożliwiający wykonanie wyroku, naruszenie przepisu art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie, art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że w treści zaskarżonego wyroku istnieje szereg sprzeczności co do tego: jakiego rodzaju wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych została przez Sąd ostatecznie przyjęta, czy Sąd w ogóle w przedmiotowej sprawie powołany przepis stosuje, czy też odmawia jego zastosowania jednocześnie powołując się na przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - i stosuje art. 2, 18, 69, 71 ust. 2 ustawy zasadniczej. Wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał swoje stanowisko co do konieczności stosowania wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Wynika ona z tego, że powołany przepis został pod względem gramatyczno - językowym sformułowany jasno, jako negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w obecnym brzmieniu posiada luki prawne tj. nie przewiduje i nie reguluje takiej szczególnej sytuacji, jak ta która ma miejsce w niniejszej sprawie tj. gdy drugi z małżonków nie jest w stanie opiekować się swoim małżonkiem. Nie oznacza to jednak, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy wymaga innej, niż językowa wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że wskazany powyżej przepis w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisem tym korespondował przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że R. M. pozostaje w związku małżeńskim z J. M. Stąd też, jeśli się zważy na literalną wykładnię powyższego przepisu, to przyznać należy rację organowi, co do braku możliwości przyznania E. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Jednakże istotnym w sprawie jest, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. orzeczeniem z dnia [...] października 1999 r. zaliczył męża R. M. – J. M., ze względu na stan zdrowia, do znacznego stopnia niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana przez pryzmat art. 17 ust. 1. ustawy. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1, uniemożliwiła wprawdzie Trybunałowi na zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga, że o ile nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, to wszak gdy wyniku pierwszej z nich nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tymi ostatnimi. Oznacza to, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Odnosząc powyższe zasady na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zasługuje na aprobatę na gruncie wartości konstytucyjnych. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a rozumiany w sposób bezwzględny oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 oraz z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10). W świetle powyższych ustaleń nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego oraz przepisów postępowania, bowiem prawidłowo zastosował on przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.