II SA/Rz 1030/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1030/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi E. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z [...].09.2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...].07.2010 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił E. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – R. M. Z akt sprawy wynika, że R. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga pomocy i opieki innych osób. Przyczyną odmowy przyznania żądanego świadczenia było to, że R. M. jest mężatką, pozostaje w związku małżeńskim z J. M., który także jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jako podstawę prawną odmowy wskazano art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.), organ wywodzi, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Akta sprawy zawierają odpis skrócony aktu małżeństwa J. M. i R. B. (obecnie M.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S., która jako zasadniczą przyczynę wskazała fakt, że jej ojciec także jest osobą niepełnosprawną, wymaga opieki. Odwołująca się posiada własną rodzinę, nie może pracować, dochody są niskie, co powoduje trudności w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb. Opisana na wstępie decyzją SKO w [...] rozpoznając odwołanie E. S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w podstawie prawnej swej decyzji powołało się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a Uśr. Kolegium w uzasadnieniu wyeksponowało materialnoprawne przesłanki, jakie winien spełniać wnioskodawca, aby mu przyznać świadczenie pielęgnacyjne, podkreślając przy tym, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem kolegium przepis ten, przy zastosowaniu wykładni językowej (literalnej), mającej mieć prymat nad wykładnią celowościową i funkcjonalną, nie pozwalał organom orzekającym zignorować, że osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim. Niesporne jest, że zarówno R. M., jak i jej małżonek, a ojciec odwołującej się – J. M., legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagają opieki innych osób. Wskazano dalej w uzasadnieniu, że organy są związane obowiązującym brzmieniem ustawy, nie mają kompetencji, aby kwestionować to brzmienie. Możliwość kwestionowania zastosowanego przepisu daje tryb dotyczący skargi konstytucyjnej, nadto możliwość zinterpretowania przepisu w zgodzie z przepisami Konstytucji RP mają sądy (tu wskazano orzeczenie Sądu Najwyższego eksponującego powyższą tezę). Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. S., domagając się uchylenia decyzji obu instancji. W skardze zakwestionowano zasadność odmowy przyznania świadczenia uzasadnianej pozostawaniem matki skarżącej w związku małżeńskim, w sytuacji, gdy ojciec sam jest osobą wymagającą opieki i niepełnosprawną. Skarżąca wywodzi, że zastosowany art. 17 ust. 5 pkt 2 a Uśr nie określa, jak wówczas winny postąpić orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych organy. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w zasadzie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu w tym składzie orzekającym w sprawie zachodzi konieczność rozważenia kwestii wykładni aktu normatywnego – Uśr, stanowiącego podstawę orzekania w sprawie administracyjnej, w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z 2.04.1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.). Podstawą prawną odmownej decyzji wydanej w I instancji i utrzymanej w mocy poprzez decyzję organu odwoławczego była norma zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, o ile osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Treść cyt. przepisu jest jednoznaczna, sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowić ma negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stosowanie cyt. przepisu jest obowiązkiem organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), a tylko naruszenie przepisów prawa może stanowić przesłankę do uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej. W myśl art. 17 ust. 1 Uśr "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Jednocześnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy określa, iż "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: ...osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim". Cyt. przepis został wprowadzony do Uśr przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.). W uzasadnieniu projektu wprowadzającego taką zmianę wskazano, że jej celem było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek" (druk sejmowy nr 3393, IV kadencja, s. 16). W realiach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że osoba wymagająca opieki – R. M., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Niesporne jest również, że skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacji względem osoby wymagającej opieki, nie podejmuje pracy zarobkowej, aby tę opiekę sprawować. Jednocześnie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji podały ten ostatni fakt, uzasadniając odmowę brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr. Nie została uwzględniona argumentacja skarżącej, że jej ojciec nie ma realnej możliwości sprawowania opieki nad swoją żoną, albowiem sam jest osobą niepełnosprawną i wymaga opieki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w [...] rozumiejąc "logiczną argumentację odwołującego się" wywodziło o bezwzględnym nakazie dla organu administracyjnego stosowania obowiązującego przepisu prawa. Zdaniem Sądu powstaje wątpliwość, co do konstytucyjności powyższego przepisu, rozumianego jako materialnoprawna podstawa do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku z 18.07.2008 r. P 27/07 (OTK-A 2008, z. 6, poz. 107) Trybunał Konstytucyjny (TK) stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po wydaniu tego wyroku ustawą z 17.10.2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) znowelizowano brzmienie art. 17 ust. 1 Uśr chcąc uwzględnić powyższy wyrok TK. Na mocy art. 13 pkt 1 lit. a ustawy z 13.11.2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706) zmieniono brzmienie art. 17 ust. 1 Uśr nadając mu obecnie obowiązujące brzmienie, zaś na mocy art. 13 pkt 1 lit. b cyt. ustawy dodano w art. 17 Uśr ust. 1a o treści: "Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1". Cyt. przepis nie może mieć zastosowania do skarżącej, która wobec matki, jako osoby potrzebującej opieki, jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu i na niej ciąży obowiązek alimentacji. Cały czas w Uśr pozostaje norma art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, wedle której świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W ocenie Sądu cyt. przepis wykładany w sposób, jaki dokonały orzekające w sprawie organy pozostaje w sprzeczności z licznymi przepisami Konstytucji RP. Ratio legis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr zdaje się wynikać z istoty małżeństwa. Zgodnie z art. 18 Konstytucji RP małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 23 ustawy z 25.02.1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) małżonkowie są zobowiązani m.in. do wzajemnej pomocy. Sens tego przepisu sprowadza się do tego, że w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskuje jej małżonek. Taki sposób rozumienia cyt. przepisu prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Poznaniu z 6.11.2009 r., II SA/Po 513/09, baza orzecznicza Lex nr 531572). Oznacza to niejako pierwszeństwo w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka osoby wymagającej opieki przed innymi osobami zobowiązanymi do alimentacji, które o ten rodzaj świadczenia mogą się ubiegać. Taki sens istnienia podobnej normy rozumiał parlament, na co wskazują, przedstawione uprzednio motywy zawarte w uzasadnieniu projektu noweli do Uśr. Jeśli więc osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, a współmałżonek może zapewnić jej opiekę, to może ona ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w miejsce osoby, która do tej pory taką opiekę zapewniała. Inna natomiast w ocenie Sądu jest sytuacja, w której osoba wymagają opieki znajduje się w związku małżeńskim, a współmałżonek nie chce, bądź obiektywnie nie jest w stanie zapewnić opieki. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, bezsporne jest, że ojciec skarżącej także legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i sam wymaga opieki ze strony innych osób. Obiektywnie zatem takiej opieki nie może zapewnić swojej żonie – R. M. Norma art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr zawiera negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która zdaje się abstrahować, o ile zgodzić ze sposobem stosowania tego przepisu zaprezentowanym przez orzekające w sprawie organy, od tego, że np. w stanie faktycznym sprawy drugi z małżonków zobowiązany do opieki nad współmałżonkiem może być niezdolny do sprawowania takiej opieki (sam być np. niepełnosprawny). W ocenie Sądu nie do przyjęcia, gdy uwzględnić wskazywany także przez SKO w [...], postulat wykładania przepisów prawa w zgodzie z normami Konstytucji RP, jest praktyka organów orzekających w sprawie świadczeń pielęgnacyjnych poprzez odmowę przyznania takiego świadczenia w sytuacji braku możliwości sprawowania opieki względem siebie przez osoby pozostające w związku małżeńskim. Organy administracji rozstrzygają wnioski złożone na formularzach stanowiących załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W części IV tego formularza osoba ubiegająca się o świadczenie ma obowiązek oświadczyć, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. Taki sposób rozumienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr, wywołuje negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. W przypadku, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie wobec siebie udzielać wsparcia, w szczególności gdy legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym i wymagają pomocy osób trzecich, inni członkowie rodziny, którzy mają obowiązek alimentacyjny a wyrażają wolę sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, trwanie związku małżeńskiego nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby istotnie stosować gramatycznie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe, ale musiałoby uprzednio nastąpić rozwiązanie małżeństwa. Oznacza to, że w ocenie Składu Orzekającego stosowany przez sięgnięcie do wykładni gramatycznej cyt. przepis nie chroniłby w rzeczywistości małżeństwa, godziłby ponadto w deklarowaną w art. 18 Konstytucji RP ochronę i opiekę rodziny ze strony państwa. Sposób stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 12 lit. a Uśr prezentowany przez orzekające w sprawie organy jest sprzeczny z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien skłaniać do podejmowania działań prawnych w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim rodzicem, który nie może (nie chce) takiej opieki zapewnić. Nie powinien także uniemożliwiać dzieciom zobowiązanym do alimentacji, uzyskania wsparcia ze strony państwa w postaci uzyskania prawa do świadczenia opiekuńczego. W myśl art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, winno być realizacją powyższego zobowiązania. Ograniczenie takiego prawa, z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim osoby niepełnosprawnej, godzi w treść cyt. przepisu Konstytucji RP. Zdaniem Sądu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr godzi także w zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), skoro najbliższy członek rodziny (córka) chce wywiązać się ze swych moralnych i prawnych obowiązków wobec najbliższej krewnej (matki), a wymaga to od niej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia, to winna otrzymać od państwa stosowne wsparcie. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana kwestionowaną normą, poprzez sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki musi zostać odczytana jako regulacja krzywdząca i niesprawiedliwa. Skład orzekający WSA w Rzeszowie uznał, że nie ma potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym do TK w kwestii zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr z Konstytucją RP. Wobec jednak przekonania Sądu o niekonstytucyjności powyższego przepisu rozumianego jako podstawa do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla innej osoby spokrewnionej i zobowiązanej do alimentacji niż współmałżonek osoby potrzebującej pomocy, przy braku rzeczywistej możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka takiej osoby, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, uznać należy, iż kierowanie pytania prawnego jest zbędne. Do przyjęcia takiego poglądu skłonił Sąd fakt, że postanowieniem z 1.06.2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) TK rozpoznając pytanie prawne WSA w Bydgoszczy na temat zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr z przepisami Konstytucji RP w stanie, gdy obydwoje małżonkowie legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności umorzył postępowanie, uznając niedopuszczalność wyrokowania. Lektura uzasadnienia powyższego postanowienia wskazuje, iż TK sugeruje, aby wykładając treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr stosować wykładnię celowościową i systemową, przed wykładnią językową, co sprzyjać będzie "prokonstytucyjnemu" rozumieniu zawartej w nim normy. Jednocześnie TK postanowieniem z 1.06.2010 r. S 1/10 w związku z postanowieniem P 38/09 przedstawił Sejmowi RP uwagi dotyczące niezbędnych działań prawodawczych w celu zapewnienia spójności zasad przydzielania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu wobec jednoznacznego brzmienia kwestionowanego przepisu brak jest możliwości dokonania takiej wykładni analizowanego przepisu Uśr, która nie prowadziłaby w istocie do odmowy jego zastosowania przez sąd administracyjny. Sąd uznał, że należy w sprawie zastosować przepisy Konstytucji bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), co prowadzi do uznania, że doszło w niej do naruszenia art. 2, 18, 69, 71 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), co nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji. Z uwagi na treść decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, zbędne było opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. Ponownie orzekając w sprawie organ II instancji, o ile nastąpi uprawomocnienie się niniejszego wyroku, rozstrzygnie odwołanie skarżącej uwzględniając wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr zaprezentowaną przez Sąd. Z powyższych względów orzeczono, jak sentencji.