II GSK 560/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Ol 684/10 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 10 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. o sygn. akt I SA/Ol 684/10 uwzględnił skargę K. H. i uchylił decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., odmówił K. H. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zadeklarowała do objęcia przedmiotową płatnością, w ramach pakietu - S02 - Rolnictwo ekologiczne, ogólną powierzchnię 31,10 ha. Jednocześnie wyjaśniono, że w ramach ww. pakietu rolnik ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do dwóch wariantów, tj.: S02a01 - uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) oraz S02d02 - uprawy sadownicze, w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności). W związku z wykrytymi nieprawidłowościami wniosku strona po uprzednim wezwaniu organu przedłożyła korektę wniosku, w wyniku czego za powierzchnię deklarowaną uznano: w ramach wariantu S02a01 - 12,45 ha oraz w ramach wariantu S02d02 - 18,65 ha. Organ I instancji podał, że w dniach 20 - 21 sierpnia 2008 r. w gospodarstwie rolnym beneficjenta przeprowadzono kontrolę na miejscu, która oparta została na pierwotnej, błędnej deklaracji producenta, zawartej we wniosku o przyznanie płatności. Powyższa kontrola nie uwzględniała podziału działek, który dokonany został przez stronę w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W dniu 22 kwietnia 2009 r. przeprowadzono drugą kontrolę na miejscu, podczas której dla wariantu S02a01 powierzchnia kwalifikująca się do przyznania przedmiotowych płatności wyniosła 5,21 ha, zaś dla wariantu S02d02 wyniosła 13,74 ha. Organ I instancji podał, że podstawą odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach obu wariantów była różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, która w ramach wariantu S02a01 wyniosła 138,96 %, zaś w przypadku wariantu S02d02 - 35,74 %, w wyniku czego zastosowano art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.). Organ wskazał bowiem, że jednym z podstawowych wymogów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej jest prowadzenie działalności rolniczej, a w trakcie kontroli na miejscu z dnia 22 kwietnia 2009 r. stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całych powierzchniach działek rolnych C (deklarowano leszczynę na powierzchni 1,20 ha) i G (deklarowano trawy wieloletnie na powierzchni 3,65 ha). Na ww. działkach stwierdzono prowadzenie wycinki drzew oraz widoczną roślinność wieloletnią (samosiejki drzew i krzewów), co świadczy o tym, że nie były na nich prowadzone zabiegi rolnicze. Po analizie zdjęć na obu działkach stwierdzono występowanie lasu. Dodatkowo na działce rolnej E o powierzchni deklarowanej 1,60 ha (po korektach i zmianie wniosku – działka podzielona na działkę E -1,40 ha i EE – 0,20 ha), stwierdzono ogólną powierzchnię 0,17 ha, gdyż na niemal całej działce znajdują się stawy z siecią kanałów i obwałowaniami, drogi między stawami oraz dom mieszkalny. Strona stwierdziła, że na działach E i EE posiada 4 stawy o ogólnej powierzchni 5,30 ha. Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego poprawność kontroli z dnia 22 kwietnia 2009 r. potwierdzona została także w piśmie Naczelnika Wydziału Kontroli Terenowej z dnia 15 czerwca 2010 r., do którego dołączona została notatka służbowa inspektora terenowego, który realizował kontrolę na miejscu oraz notatka służbowa inspektora terenowego z dnia 14 czerwca 2010 r., który w dniu 27 maja 2010 r. przeprowadził wizytację terenową gospodarstwa rolnego K. H., w celu weryfikacji wyników pokontrolnych. W notatce służbowej z dnia 4 maja 2010 r. podano, że na działce rolnej oznaczonej jako E wykluczono groble, zaś na działce EE znajduje się dom mieszkalny oraz stawy z urządzeniami. Na działce H stwierdzono ślady prac porządkowych w postaci licznych, świeżo wyciętych skupisk krzewów i drzewek. Dodatkowo podkreślono, że ww. działka z całą pewnością nie była gruntem ornym na dzień kontroli, na co wskazuje zwarta struktura gleby oraz okrywa roślinna przy ziemi w postaci śladów splątanej, zeschniętej runi z zeszłych lat. Z kolei w notatce służbowej z dnia 14 czerwca 2010 r., podano, że sporządzenie raportu z przedmiotowej wizytacji nie było możliwe ze względu na znaczące zmiany w strukturze gruntów uprawnych, które poczynione zostały przez producenta rolnego. Stwierdzono, że na działce rolnej G nie była prowadzona w 2008r. działalność rolnicza, gdyż grunt ten został poddany rekultywacji – przywrócono jego wartość użytkową poprzez częściową wycinkę drzew i deniwelację terenu. W odniesieniu do działek rolnych A, B, C i K stwierdzono, że zostały częściowo zrekultywowane przez wycinkę drzew, deniwelację terenu, utworzenie nowych stawów i rowów melioracyjnych. Zadeklarowana w 2008 r. plantacja orzecha została w całości zlikwidowana. Na działce E stwierdzono stawy rybne oraz groble zewnętrze i wewnętrzne. Odnośnie działki EE podano, że została sztucznie uformowana i obsiana trawą, oddziela ona staw od strumienia, co stanowi groblę. Na działce H wystąpiła działalność bobrów, ale jest ona wieloletnia, co doprowadziło do tego, że grunt ten jest nieużytkiem. Organ odwoławczy podkreślił, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na tej działce występuje od kilku lat i dyskwalifikuje to wymienioną działkę z objęcia płatnością rolnośrodowiskową. Sąd I instancji uwzględniając skargę K. H. na tę ostateczną decyzję uznał za zasadne zarzuty dotyczące prawidłowości pomiarów działki rolnej G. Sporna działka została zmierzona podczas kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2008 r. W kontroli tej nie uczestniczył producent rolny, który nie był o niej powiadomiony. W raporcie z kontroli zapisano, iż działka ta jest podmoknięta i nie jest na niej prowadzona działalność rolnicza. Sąd I instancji podkreślił, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. strona powtórzyła swoje twierdzenia o nie odnalezieniu tejże działki przez dokonujących kontroli. Wskazała, że kontrolujący opisali działkę jako podmokłą, na której prowadzona jest wycinka drzew, podczas gdy działka ta jest położona na wysokim wzniesieniu i nie występują na niej ani drzewa, ani woda. Jednocześnie strona zaznaczyła, że wokół tej działki są powierzchnie podmokłe i porośnięte drzewami, które znajdują się na działkach ewidencyjnych, na których położona jest również działka G. W wyniku odwołania organ przeprowadził w dniu 27 maja 2010 r. wizytację terenową na obszarach działek rolnych, w stosunku do których podniesione zostały zarzuty. W notatce z ww. wizytacji w stosunku do działki G, stwierdzono, że wymienione przez producenta obszary zostały poddane rekultywacji tj. wykonano częściową wycinkę drzew i deniwelację terenu. Sąd I instancji zaznaczył, że w notatce z wizytacji oraz w załączonym do niej szkicu nr 1 odniesiono się tylko do powierzchni przywróconej do użytkowania (zrekultywowanej). Nie dokonano porównania powierzchni zgłoszonej do płatności i zaznaczonej na mapie dołączonej do wniosku z pozostałą powierzchnią działek ewidencyjnych, na których znajdowała się działka G (działki ewidencyjne nr 109/30, 109/31 i 109/32), podczas gdy zarówno z mapy, jak i ze szkicu wynika, że niecała powierzchnia tych działek, jest porośnięta lasem. W ocenie Sądu I instancji nie wyjaśniono także kwestii podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania, że osoby dokonujące kontroli w sierpniu 2008 r. nie odnalazły spornej działki. Nie ustalono, czy kontrola w 2008 r. dotyczyła działki podmokłej, czy też na wysokim wzniesieniu. Poczynienie ustaleń w tym zakresie, zdaniem Sądu, jest niezbędne do wyjaśnienia, czy pierwotna kontrola (z sierpnia 2008r.) rzeczywiście objęła swym zakresem działkę rolną G, czy też inną sąsiadującą z nią działkę, położoną na tych samych działkach ewidencyjnych. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Dyrektor Warmińsko Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. a w konsekwencji także art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a. oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) polegającym na oparciu rozstrzygnięć na wadliwie przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w odniesieniu do działki G deklarowanej we wniosku złożonym przez stronę i ustaleniach poczynionych w wyniku tychże czynności w sytuacji, gdy nie zostało ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, że przeprowadzone czynności obejmowały sporną działkę, zwłaszcza wobec faktu zakwestionowana ustaleń pokontrolnych przez beneficjenta, co oznacza, że organy obu instancji, zaniechując podjęcia dodatkowych czynności dowodowych, w sposób niedostateczny wyjaśniły stan faktyczny sprawy podczas, gdy wyniki pokontrolne, a tym samym zapadłe rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe, w szczególności bowiem ustalenia kontroli z dnia 20 i 21 sierpnia 2008 r. były następnie kilkukrotnie weryfikowane, w tym w toku kontroli z dnia 22 kwietnia 2009 r., o której powiadomiony był wnioskodawca miał on zatem rzeczywisty wpływ na jej zakres i ustalenia, w tym odnoszące się do spornej działki oznaczonej litera G, w konsekwencji organy administracji dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, ze kwestionowanie przez stronę ustaleń organów administracji publicznej nie może stanowić źródła obowiązku dla organu administracji publicznej w poszukiwaniu dowodów. W tej sprawie Skarżący ogólnikowo wskazywał, że o przeprowadzeniu przez niego działalności rolniczej na działce zaznaczonej jako G świadczyło koszenie trawy przez sąsiada. Twierdzenia te nie miały jednak charakteru wniosku o przeprowadzenie dowodu ani też nie zawierały na tyle konkretnych informacji, aby możliwe było przeprowadzenie ewentualnego dowodu z urzędu. Wobec tego nie można się zgodzić, w ocenie organu, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, organ skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. H. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż rozstrzygnięcie organów zostało oparte na nieprawidłowo przeprowadzonych czynnościach kontrolnych odnoszących się do działki rolnej oznaczonej przez wnioskodawcę literą G, w sytuacji gdy w ocenie organów przeprowadzone czynności kontrolne obejmujące wskazaną działkę rolną były przeprowadzone zgodnie prawem. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) beneficjentem pomocy finansowej z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest producent rolny - którego definiuje przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.). Przepis ten określa producenta rolnego jako "osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego (...) lub posiadaczem zwierzęcia". Ponadto należy podkreślić, że na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art.3 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. zostało wydane rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w którym w § 2 ust.1 wskazuje się, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do spełnienia warunków szczegółowo opisanych w punktach od 1do 4 ust.1 wskazanego wyżej przepisu prawa. Z treści § 11 ust.2 wymienionego wyżej rozporządzenia wynika jednoznacznie, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego, który zobowiąże się do realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Wymaga w tym miejscu przywołania ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku i precyzyjnym ustaleniu czy i jakie działki rolne mogą być objęte tą płatnością (vide wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07-niepublikowane). Powyższa zasada dotyczy również decyzji w sprawach dotyczących przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania, użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem, a także ich powierzchni ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, wpływając ostatecznie na rozstrzygnięcie, które w tego rodzaju sprawach ma istotny wpływ na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych (vide wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 260/07 niepublikowany). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji zakwestionował ustalenia organów w zakresie odnoszącym się do granic i powierzchni działki oznaczonej we wniosku literą G. Poza sporem pozostaje okoliczność, że z akt sprawy wynika, iż podczas kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2008 r., kontrolujący stwierdzili, że działka oznaczona literą G jest podmoknięta i nie jest na niej prowadzona działalność rolnicza oraz, że na działce tej stwierdzono las. Ponadto z akt sprawy wynika, że ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 22 kwietnia 2009 r. nie objęła swym zakresem działki rolnej oznaczonej literą G. W zakresie odnoszącym się do działki G kontrolujący przepisali ustalenia poczynione podczas kontroli w 2008 r. Należy także w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji oceniające ustalenia z wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniu 27 maja 2010 roku. Trafnie Sąd I instancji wskazuje, że w notatce z wizytacji oraz w załączonym do niej szkicu numer 1 organ odniósł się tylko do powierzchni przywróconej do użytkowania (zrekultywowanej), a nie dokonał porównania powierzchni zgłoszonej do płatności i zaznaczonej na mapie dołączonej do wniosku z pozostałą powierzchnią działek ewidencyjnych, na których znajdowała się działka rolna oznaczona literą G zwłaszcza, na co zwraca uwagę Sąd I instancji, zarówno z mapy, jak i ze szkicu wynika, że niecała powierzchnia tych działek jest porośnięta lasem. Zasadnie także Sąd I instancji podniósł, że beneficjent konsekwentnie podnosił, iż działka rolna oznaczona literą G znajduje się w granicach działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 109/30, 109/31, 109/58 i 109/59 oraz, że położona jest na znacznym wzniesieniu, a nie jak ustalali kontrolerzy na terenach podmokłych. Wyjaśnienia wymaga także sposób użytkowania opisanej wyżej działki zwłaszcza, że beneficjent wskazuje, iż jest ona użytkowana rolniczo. Niewątpliwie z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wskazujące na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy podstawowego elementu stanu faktycznego czyni bezzasadnym zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.