I OSK 374/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1119/10 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący J. T. wnioskiem z dnia 3 grudnia 2008 r. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie o: 1) ponowne ustalenie wysokości świadczeń emerytalnych wypłacanych skarżącemu przez wojskowe organy emerytalne po dniu 1 stycznia 1999 r., które to świadczenia zostały przyznane skarżącemu decyzją z 1991 r.; 2) wypłacenie wraz z odsetkami kwot, które wynikają z różnicy między przysługującymi świadczeniami "zgodnie z prawami nabytymi" w 1991 r., "a zaniżonymi wypłaconymi przez Wojskowe Biuro Emerytalne w Szczecinie od 1 stycznia 1999 r. poprzez zastosowanie wadliwych podstaw prawnych do decyzji"; 3) "stwierdzenie – stosownie do kompetencji – nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r., które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 156 kpa". Jako podstawę zawartego we wniosku żądania skarżący wskazał art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") , art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 k.p.a., jak również "mając na uwadze" art. 157 § 2 k.p.a. i art. 32 ust. 1 i 48a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 20004 r. Nr 8, poz. 66). Organ emerytalny po rozpoznaniu wniosku wydał dwie decyzje: 1) decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek; 2) decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły odpowiednio przepisy 1) art. 31, art. 32 ust. 1 i 2, art. 48a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.); 2) art. 31, art. 32 ust. 2 "wojskowej ustawy emerytalnej" (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) w związku z art. 156 k.p.a. W pierwszej z wymienionych decyzji organ wskazał ponadto, że nie ma podstaw do zmiany wyszczególnionych we wniosku decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. i dalej: "Żądanie ponownego ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 155 k.p.a. nie wchodzi w rachubę, albowiem brak jest przepisów prawa pozwalających na zmianę nabytego prawa w zakresie jego wysokości. Ponadto art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin stanowi samodzielną podstawę prawną do zmiany decyzji, oczywiście w razie wystąpienia przesłanek uzasadniających tę zmianę a weryfikacja decyzji następuje z urzędu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1119/10 odrzucił skargę J. T. na decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. jest decyzją pierwszoinstancyjną, od której przysługuje stronie środek zaskarżenia w administracyjnym toku postępowania. Z tego względu Sąd uznał, że skarga została wniesiona od decyzji organu I instancji, czyli przed wyczerpaniem toku instancji w postępowaniu administracyjnym, a to determinuje uznanie, że skarga jako niedopuszczalna – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący J. T., zaskarżając postanowienie w całości. Skarga kasacyjna oparta została na: I. zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj: - zarzucie naruszenia art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepis ten przewiduje możliwość skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, bez potrzeby zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji, a skarżący nie może ponieść odpowiedzialności za błędne pouczenie przez organ państwowy o możliwości wniesienia odwołania bezpośrednio do Sądu, - zarzucie naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie gdyż przepis ten odnosi się jedynie do sytuacji kiedy od decyzji w sprawie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, II. zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj.: - zarzucie naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odrzucenie skargi w wyniku przyjęcia, że jest ona niedopuszczalna, gdyż nie została wyczerpana przez skarżącego droga administracyjna, gdy tymczasem skarga nie mogła zostać odrzucona z powyższego powodu, ponieważ ustawodawca przewidział dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych inną drogą odwoławczą. Na tych podstawach skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była skarga na decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie o odmowie zmiany decyzji poprzez ponowne ustalenie wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek. Określenie przedmiotu zaskarżenia determinuje zasady i kryteria kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Zarówno główne rozważania sądu I instancji, jak i zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczą kwestii wyczerpania przez skarżącego - przed zaskarżeniem decyzji - środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 20004 r. Nr 8 poz. 66 ze zm.) "Decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.)". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że odczytany z normy art. 32 ust. 2 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin hipotetyczny stan faktyczny skonfrontowany został ze stanem faktycznym w sprawie, co z kolei stało się punktem wyjścia do sformułowania przez Sąd I instancji wniosku co do zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczającego kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Sąd I instancji odczytując hipotetyczny stan faktyczny zawarty w normie art. 32 ust. 2 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin pominął, że decyzjami, które mogą być przez organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w k.p.a., mogą być decyzje ostateczne "od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu". Określenie wskazanego w ostatniej części powyższego zdania elementu stanu faktycznego przesądzi, czy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 32 ust. 2 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Tego rodzaju pominięcie w ustaleniach sądu I instancji uniemożliwia stwierdzenie, czy powyższy przepis został prawidłowo zastosowany do stanu faktycznego w sprawie, co z kolei czyni przedwczesnym twierdzenie sądu I instancji co do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z tych względów zasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ustalić, zmiany których decyzji domagał się skarżący i czy od tych decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Ustalenia te umożliwią skontrolowanie prawidłowości zastosowania art. 32 ust. 2 i art. 31 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i podjęcie przez sąd I instancji rozstrzygnięcia, czy zaskarżona decyzja będzie przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym. Ewentualne dalsze rozważania sądu I instancji w kwestii wyczerpania środków zaskarżenia (jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie), powinny być prowadzone z uwzględnieniem przepisów szczególnych w sprawach ubezpieczeń społecznych działu III k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.