I OSK 463/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 957/10 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany konfiguracji i powierzchni działek w I. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 957/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B. L., na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, z dnia [...] sierpnia 2010 r, nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. L. od decyzji Starosty Powiatu K., z dnia [...] lipca 2010 r., odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994 r., w sprawie zmiany konfiguracji i powierzchni działek nr [...] i [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; dalej p.g.k.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania B. L. wskazał "sfałszowanie przebiegu granic działek" w treści ugody i w operacie. O przebiegu granicy działek w kwestionowanym kształcie dowiedział się on w trakcie ich okazania, tj. w dniu [...] czerwca 2009 r. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął natomiast, za pośrednictwem urzędu pocztowego, dopiero w dniu [...] kwietnia 2010 r. Termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania został zatem przekroczony, co obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Z decyzją powyższą nie zgodził się B. L. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze podkreślił, że operat geodezyjny oraz ugoda zawarta przed geodetą zostały sfałszowane, a w konsekwencji obecne granice dziatek nie odpowiadają ich prawidłowemu przebiegowi ustalonemu przez strony w ugodzie. Sprawa konfiguracji działek powinna zostać rozpatrzona od nowa, po wznowieniu postępowania. Starosta bezpodstawnie unika "sprostowania błędów", jakich wcześniej się dopuścił Kierownik Urzędu Rejonowego. W sprawie pominięto, że już jego pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. było w istocie żądaniem wznowienia postępowania, a zatem żądanie wznowienia postępowania zostało złożone wcześniej niż wykazał to organ w zaskarżonej decyzji. W razie wątpliwości co do charakteru tego pisma, organ powinien był wezwać skarżącego w celu sprecyzowania, czy jest to podanie o wznowienie postępowania. Te same uwagi dotyczą pisma skarżącego z [...] lipca 2009 r. Stwierdził, że został przez organy oszukany, a kwestionowana decyzja go krzywdzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Oddalając – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej w skrócie: "p.p.s.a." – skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z treści tego przepisu jasno więc wynika, iż termin jednego miesiąca liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację o tym, że dana okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Prawidłowo więc organy (co zresztą nie jest kwestionowane przez skarżącego) przyjmują, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy termin, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. rozpoczął bieg następnego dnia od daty, kiedy B. L. okazany został na gruncie przebieg granicy pomiędzy należącą do niego działką ewidencyjną nr [...] a działką nr [...], położonymi w I. Powyższe miało związek z pracami związanymi z planowanym podziałem działki [...], zgłoszonymi przez w/w geodetę w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...].05.2009 r. Według twierdzeń skarżącego wzmiankowane okazanie odbyło się w dniu [...] czerwca 2009 r. W ocenie Sądu I instancji organy nie miały podstaw, aby pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. i z dnia [...] lipca 2009 r., na które powołuje się skarżący, zakwalifikować jako podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994 r. Nr [...]. Przede wszystkim decyzja ta nie dotyczy w ogóle działek [...] i [...] położonych w I., a w pierwszym z tych pism B. L. już w tytule wskazał, że dotyczy ono sfałszowania przebiegu granic jego działek nr [...],[...] i [...]. Numer decyzji, który został powołany w tym piśmie to [...] dotyczy on decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę muru oporowego z ogrodzeniem na działce [...]. Skarżący pisze w nim o nieprawidłowościach, które miały polegać na zmianach punktów geodezyjnych, czego skutkiem miało być sfałszowanie przebiegu granic. Wnosił w nim “o sprostowanie błędów geodezyjnych" i ujawnienie geodetów, którzy “dokonali tych niewłaściwych zmian". Także w tytule pisma z dnia [...].07.2009 r. wskazane zostało, że dotyczy ono sfałszowania przebiegu granic należących do autora pisma, działek [...],[...] i [...] położonych w I. i ustalenia przez Starostę, którzy geodeci dokonali nieprawidłowości łamiąc prawo geodezyjne i kartograficzne. W dalszej części tego pisma skarżący żądał ujawnienia nazwisk tych geodetów i podjęcia kroków związanych z zainicjowaniem postępowania karnego względem nich. W ocenie Sądu żadnemu z w/w pism nie można było przypisać znamion podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. Wynikała z nich wola pozyskania informacji dotyczących osób, które odpowiadają za inny niż ustalono w ugodzie zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym, przebieg granicy pomiędzy wskazanymi przez skarżącego, należącymi do niego działkami, a działką sąsiednią w ewidencji gruntów. Nawet wskazania na fałszerstwa w tym wypadku nie można uznać za wolę wszczęcia postępowania wznowieniowego akurat w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...]. Starosta nie miał więc podstaw do tego aby wzywać skarżącego do wyjaśnienia, czy nie chodzi mu o wznowienie postępowania w tej właśnie sprawie. Zresztą na marginesie należy zaznaczyć, że aktualnie tylko z twierdzeń skarżącego wynika, że inne były ustalenia pomiędzy właścicielami działek sąsiadujących i ich intencje w ugodzie, a operat rozgraniczeniowy rzeczywiście odbiega od tych ustaleń. Decyzja zaś powoływana przez skarżącego jako ta, która miałaby przesądzać o tym, że ogrodzenie przez niego wybudowane jest położone na nieruchomości stanowiącej przedmiot jego prawa własności – w niniejszej sprawie nie ma żadnego rozstrzygającego znaczenia. Wnioski, które są wyciągane z faktów wydania tejże decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia, poniesienia w całości jego kosztów oraz braku protestów sąsiadów – właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] mogłyby mieć ewentualne znaczenie przy ocenie dowodów we właściwym postępowaniu cywilnym, a nie w tej sprawie. Jeśli oświadczenie woli skarżącego złożone w ugodzie zawartej przed geodetą odbiegało od tego, które znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej to powyższe może świadczyć o zaistnieniu błędu jako wadzie tego oświadczenia, ale jest to również kwestia cywilistyczna, która nie podlega badaniu w postępowaniu administracyjnym. Na te okoliczności również zwracały uwagę organy orzekające w sprawie. W świetle powyższego, skoro skarżący w terminie jednego miesiąca od dnia, kiedy powziął informację o okoliczności, która miałaby być podstawą wznowienia postępowania, tj. od dnia [...] czerwca 2009 r. nie złożył podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., bo żadne z pism przez niego złożonych w powyższym terminie nie można uznać za takie podanie (choćby dotknięte brakami) i skoro takie podanie zostało złożone już po upływie miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. (gdyż w ocenie Sądu najwcześniej złożone pismo, które mogłoby – po wyjaśnieniach skarżącego – zostać potraktowane jako takie podanie, to pismo kierowane do WINGiK z dnia [...].07.2009 r.), decyzje wydane przez organy w tym postępowaniu nie naruszają prawa. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. L. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie "obrazę przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 103 k.p.a., ponadto art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, 6 p.p.s.a. poprzez uznanie w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, że w przedmiotowej sprawie dana okoliczność została udowodniona i wydanie objętej skargą decyzji nastąpiło w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny oraz z uwzględnieniem interesu społecznego, a nadto po wyczerpującym zebraniu i zinterpretowaniu całego materiału dowodowego sprawy, przy czym istnieją dowody potwierdzające, iż zarówno organ I jak i II instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a do czego zobowiązują przywołane wyżej przepisy k.p.a., jak też nie wykazał należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez przede wszystkim ustalenie treści rzeczywistego żądania strony zawartego w pismach z dn. [...].06.2009 r. i z dn. [...].07.2009 r." Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żądanie strony jest przez nią samą konkretyzowane i organ nie może zmienić tego żądania. W razie wątpliwości co do charakteru żądania organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego. Powinność owa wynika z art. 9 k.p.a., gdyż to na organie spoczywa obowiązek czuwania aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy zobowiązane były, czego nie zauważył Sąd I instancji, w myśl art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji. W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 i w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego - naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - zostały powiązane z art. 3 § 2 pkt 5, 6 p.p.s.a. Przytoczone przepisy p.p.s.a. stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazanie w/w przepisów p.p.s.a. czyni zarzuty skargi niejasnymi, bowiem jej przedmiotem jest decyzja administracyjna – jedna z form działania administracji wymieniona w art. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – a nie akty prawa miejscowego oraz inne akty jednostek samorządu terytorialnego. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego dociekanie intencji skarżącego kasacyjnie. Można jednak przypuszczać, że skarżący kasacyjnie pomylił decyzję administracyjną - akt stosowania prawa, o ściśle określonych cechach, kształtujący sytuację prawną adresatów decyzji, z innymi aktami wydawanymi przez administrację publiczną. Z uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie zarzuca że oddalono skargę w sprawie pomimo dowodów potwierdzających, iż zarówno organ I jak i II instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak też nie wykazały należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy - przede wszystkim nie ustaliły treści rzeczywistego żądania strony zawartego w pismach z dnia [...].06.2009 r. i z dnia [...].07.2009 r. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z przytoczonego uregulowania wynika zatem, że strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania było zatem, w dacie orzekania przez organy, podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast postępowanie wznowieniowe, pomimo uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie zostało wznowione, organ administracji publicznej obowiązany jest do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania. Z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ administracji publicznej nie jest jednakże zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ocena pism skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. i z dnia [..,] lipca 2009 r. do organów, dokonana przez te organy i zaaprobowana przez Sąd I instancji, prawa nie narusza. W pismach tych Skarżący wnosił o "sprostowanie błędów geodezyjnych", wskazał numer pozwolenia na budowę muru oporowego z ogrodzeniem na działce [..,], pisał o sfałszowaniu przebiegu granic jego działek o numerach [..,],[..,] i [..,]. Skoro jak twierdzi Skarżący fałsz stanowiący podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polega na błędnym określeniu przebiegu granic między działkami [..,] a [..,] to przytoczone pisma nie mogły być uznane za złożone w terminie wnioski o wznowienie postępowania - skoro podnoszone w nich okoliczności nie mają związku z przebiegiem granic między działkami [..,] a [..,]. W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a Rację ma skarżący kasacyjnie, że według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o żądaniu strony przesądza jego treść a nie forma. Według art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z pism skarżącego z dnia [..,] czerwca 2009 r., i z dnia [..,] lipca 2009 r., nie można jednak wydedukować intencji wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1994 r. Jak już wskazano, w pismach tych Skarżący wskazywał na okoliczności, które nie miały związku z tą decyzją. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie został naruszony, gdyż pisma skarżącego z podanych wyżej powodów nie były żądaniem wznowienia postępowania. Nie było zatem podstaw do wzywania do usunięcia braków formalnych w podaniach (pismach), które, w świetle właściwych ustaleń organów, nie były wnioskami o wznowienie postępowania. Całkowicie nieweryfikowalny jest zarzut naruszenia art. 103 k.p.a. Przepis ten stanowi, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto żadnej argumentacji odnośnie naruszenia tego przepisu. Nieweryfikowalne są również zarzuty naruszenia art. 65 art. 128 i art. 140 k.p.a. Skarżący nie wskazał precyzyjnie na czym naruszenia tych przepisów miałyby polegać. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.