II SA/Sz 919/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] r. B.C., na urzędowym formularzu Biura Obsługi Interesantów Urzędu Miejskiego w [...] złożyła wniosek o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego Z.G.. W uzasadnieniu wniosku B.C. podała, że od [...] r. Z.G. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...]. Tego samego dnia organ przesłuchał B.C. w charakterze strony oraz sporządził i wysłał do Z.G. zawiadomienie o wszczęciu, na wniosek B.C., postępowania w sprawie jego wymeldowania z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchaniu świadków oraz Z.G., decyzją z dnia[...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a."), Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania Z.G. z lokalu przy ul. [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek B.C.. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Prezydent Miasta [...] odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1803/07 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Po 654/09 zauważył, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, iż w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie. Inne osoby, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za stronę w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawach o wymeldowanie jest bowiem postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego, jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest, aby stan ewidencji pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym, gdyż leży to w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych, do których zaliczyć należy także właściciela lokalu. Organ podkreślił także, że właścicielowi lub innemu podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych przysługuje droga postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji). Ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której ma on wyłącznie interes faktyczny. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z inicjatywy B.C., a zatem na wniosek, nie zaś z urzędu. Od powyższej decyzji B.C. wniosła odwołanie do Wojewody podnosząc, że zgodnie z poglądami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 1982 r., sygn. SA/Wr 48/82, oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. III ARN 64/94, ograniczenie pojęcia interesu prawnego tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego. Poza tym, przymiot strony w jej aspekcie procesowym uzyskuje każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei ten, kto na skutek swego żądania czynności organu administracyjnego uczestniczy w tym postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone (rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. B.C. dodała, że w sprawach o wymeldowanie organ ma być jedynie "zainicjowany" do prowadzenia sprawy w tym przedmiocie, tj. do wyjaśnienia czy zachodzą przesłanki do wymeldowania konkretnej osoby, niezależnie od okoliczności, czy osobie "inicjującej" przysługuje bądź nie przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. Prezydent Miasta [...] sam wskazał, że postępowanie w sprawach o wymeldowanie jest postępowaniem prowadzonym według reguł prawa publicznego i jego jedynym celem jest interes Państwa i zgodność stanu ewidencji z faktycznym stanem ludności, a zatem to w interesie szeroko pojętego interesu społecznego i publicznego, zadaniem organu jest wyjaśnienie sprawy i jej zakończenie wydaniem stosownej decyzji o wymeldowaniu, bądź w przypadku braku przesłanek - odmowie wymeldowania. B.C. zaznaczyła także, że w jej ocenie, działanie Prezydenta Miasta [...] w przedmiotowej sprawie jest niezrozumiałe, ponieważ po przeprowadzeniu całego postępowania wyjaśniającego, w tym dowodów z przesłuchań, organ ten nie zakończył sprawy decyzją merytoryczną, lecz umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W świetle powyższych okoliczności B.C. zarzuciła brak podstaw prawnych i przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia. Na potwierdzenie zasadności przedstawionego zarzutu powołała się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1987 r., sygn. IV SA 220/87, z dnia 10 stycznia 1989 r., sygn. SA/Wr 957/88 oraz z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. SA 1289/91 wskazując m.in., że "umorzenie postępowania pierwszej instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe". Ponadto, "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony". W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania Wojewoda , decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 105 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie Z.G. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że B.C. posiada tytuł prawny do lokalu położonego w [...]. Następnie odwołując się do tych samych dwóch wyroków sądów administracyjnych jakie przywołał organ pierwszej instancji stwierdził, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, iż w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu albo w sprawie o uchylenie czynności zameldowania podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest tylko osoba, w stosunku do której ma być prowadzone dane postępowanie. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być natomiast uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Wojewoda zaznaczył, że właściciel nie powinien być traktowany jako strona takiego postępowania, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Stanowisko to potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2000r., w którym stwierdzono, iż zameldowanie nie wiąże się z prawem do lokalu. Zatem potwierdzenie przez właściciela faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy, a w przypadku braku takiego potwierdzenia fakt przebywania osoby może być stwierdzony za pomocą innych dowodów. W związku z tym oświadczenie właściciela lokalu nie może być traktowane jako stanowisko podmiotu mającego interes prawny w kwestii meldunkowej. W ocenie Wojewody bezsporne jest, że skoro B.C. nie posiada przymiotu strony w sprawie o wymeldowanie Z.G., a co za tym idzie nie przysługiwało jej prawo zainicjowania w tej materii postępowania, to prowadzone przez organ gminy na wniosek B.C. postępowanie administracyjne było od początku bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję B.C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie wymeldowania Z.G.. Zaskarżonej decyzji B.C. zarzuciła nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym błędne ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnienia skargi B.C. powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu złożonym do Wojewody od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda potrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi podał, że postępowanie administracyjne może się toczyć tylko i wyłącznie wtedy gdy ma swój "przedmiot". Należy przy tym odróżniać pojęcie "przedmiotu postępowania administracyjnego" oraz "przedmiotu konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego" czyli procesu administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie, co do imiennie określonych podmiotów. Dla analizy postanowień art. 105 § 1 K.p.a. znaczenie mieć będzie przedmiot procesu, bowiem postępowanie wyznacza ogólne przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast przedmiot procesu wyznacza takie przesłanki w konkretnej sprawie. Zdaniem organu punktem wyjścia dla określenia przedmiotu procesu administracyjnego powinny stać się postanowienia art. 1 pkt. 1 i 2 K.p.a., ponieważ wyznaczają one przedmiot ogólnego postępowania administracyjnego oraz wyznaczają generalne granice przedmiotu procesu. Jak zaznaczył Wojewoda, ustalając katalog elementów konstrukcyjnych przedmiotu procesu należy wziąć pod uwagę instytucję strony postępowania, zagadnienia dotyczące woli podmiotu uprawnionego, z którą ustawodawca łączy istnienie postępowania oraz normę kompetencyjną zawartą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego administracyjnego stanowiącą podstawę decyzji. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek strony, oparte jest na zasadzie dyspozycyjności. Wymaga to wniosku strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie administracyjne w ogóle nie może być wszczęte, gdy żądanie wszczęcia zostało złożone przez oczywiście nieuprawniony do tego podmiot, tzn. gdy z podania wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Postępowanie wszczęte w takiej sprawie jest od początku nieważne. Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a." Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] r. z wnioskiem o oddalenie skargi wystąpił również uczestnik postępowania – Z.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem – stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) doprowadziła Sąd do uznania, że wniesiona skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania w sprawie wymeldowania Z.G. z miejsca stałego zameldowania przy ul. [...]. Argumentem organów obu instancji uzasadniającym przyjęcie, iż prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe było to, że sprawa została wszczęta na wniosek B.C., która nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przed odniesieniem się do stanowiska organów w sprawie celowym jest przypomnienie kilku podstawowych zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o których organy winny pamiętać przy realizacji prawem nałożonych zadań. Część z tych zasad sformułowana została w art. 7 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powołanego przepisu wyodrębnia się następujące zasady: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązek stania na straży praworządności nakłada także na organ administracji publicznej obowiązek samokontroli przestrzegania prawa, który wynika także z art. 6 K.p.a. Podejmując czynności procesowe organ ma obowiązek kontrolować zarówno przestrzeganie prawa przez podmioty postępowania np. w zakresie zdolności do żądania wszczęcia postępowania ale także ustalić, czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego, a zatem, czy jest to sprawa indywidualna załatwiana w formie decyzji administracyjnej (art.1 pkt 1 K.p.a.), czy przepis prawa materialnego daje podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu – art. 61 § 1 w związku z odpowiednim przepisem prawa materialnego. W razie ustalenia naruszenia przepisów prawa organ obowiązany jest podjąć czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie C.H.Beck, s. 66). Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) w art. 15 ust. 2 stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zatem o tym, czy postępowanie ma być prowadzone z urzędu, czy też na wniosek strony powinien przesądzić organ meldunkowy. Uzyskując informację, niezależnie od jej formy (podania, wniosku, zawiadomienia), organ ma ocenić, czy ma do czynienia z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu, czy też z wnioskiem pochodzącym od podmiotu mającego przymiot strony postępowania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 § 3 i 3a K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Co do zasady można zatem przyjąć, że tylko wniosek pochodzący od strony skutecznie wszczyna postępowanie i to niezależnie od woli organu. Natomiast za wszczęcie postępowania z urzędu uważa się w istocie pierwszą czynność organu podjętą w danej sprawie. W myśl art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że B.C. składając w dniu [...] r. w Biurze Obsługi Interesantów Urzędu Miejskiego w [...] wniosek o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego/czasowego Z.G. uczyniła to jako strona, wszczynając w ten sposób postępowanie (karta 1 akt administracyjnych). Co więcej, tego samego dnia organ I instancji przesłuchał B.C. w charakterze strony (protokół z przesłuchania – karta 6 akt adm.) oraz sporządził i skierował do Z.G. i B.C. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania na wniosek B.C. (k. [...] akt adm.). W tym miejscu zauważyć należy, że przygotowany dla interesantów BOI Urzędu Miejskiego w [...] druk wniosku o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego/czasowego i wskazany w nim sposób jego wypełnienia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy składając taki wniosek osoba go podpisująca żąda od organu przeprowadzenia postępowania powołując się na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.), czy też wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu. Kierując się stanowiskiem organów, że w sprawie dotyczącej wymeldowania tylko osoba, której dotyczy wymeldowanie ma przymiot strony postępowania i może je skutecznie wszcząć, niezrozumiałe było przyjęcie przez Prezydenta Miasta [...], iż B.C. wnosząc o wymeldowanie Z.G. uczyniła to jako strona postępowania. Organ, do którego wpłynął wniosek B.C. o wymeldowanie Z.G. nie powinien przesłuchiwać skarżącej w charakterze strony, lecz ewentualnie w charakterze świadka. Uzyskawszy zaś informację o opuszczeniu przez Z.G. dotychczasowego miejsca pobytu stałego na okres powyżej trzech miesięcy, obowiązkiem organu było zweryfikowanie tych danych w toku postępowania wyjaśniającego, które powinien wszcząć z urzędu, do czego obligował go art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Umarzając na takim etapie przeprowadzone postępowanie w jakim nastąpiło to w niniejszej sprawie, organy uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czy naruszyły w/w przepis. W takim stanie faktycznym, który podlegał uregulowaniu przez organ administracji z urzędu, postępowanie nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe szczególnie w sytuacji, gdy w trakcie postępowania organ przeprowadził szereg czynności procesowych i przesłuchał szereg świadków zmierzając do ustalenia pobytu lub okoliczności opuszczenia przez Z.G. miejsca stałego zameldowania przy ul. [...]. Odnosząc się do wyjaśnień Wojewody przedstawionych w odpowiedzi na skargę Sąd zwraca uwagę, że powołanie się przez organ na uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), której teza brzmi, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a." jest chybione, bowiem dotyczy zupełnie innego problemu procesowego niż ten, który wystąpił w niniejszej sprawie. Czym innym jest bowiem wniesienie środka odwoławczego przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, a który to środek zaskarżenia przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 K.p.a.), czym innym zaś wszczęcie postępowania, które może nastąpić nie tylko na wniosek strony ale także z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Nie przystają także do stanu sprawy powołane przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę wywody dotyczące kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego, które może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, gdy przepisy prawa uzależniają działania organów administracji publicznej od wniosku strony, co oznacza, że postępowanie nie może być w ogóle wszczęte, gdy żądanie wszczęcia zostało złożone przez oczywiście nieuprawniony do tego podmiot, a tak wszczęte postępowanie jest nieważne. Jak wskazano już wyżej, postępowanie w przedmiocie wymeldowania nie jest oparte wyłącznie na zasadzie dyspozycyjności. Reasumując, Sąd za trafne i skuteczne uznał zarzuty skargi, w której podniesiono, że skoro w sprawie istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organy administracji, to nie zależnie od tego, czy skarżąca była wnioskodawcą, czy też podmiotem inicjującym postępowanie z urzędu, to wszczęte i przeprowadzone już postępowanie nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe. Ponownie rozpoznając sprawę organ ją prowadzący weźmie pod uwagę przedstawione uwagi i oceni w jakim charakterze został złożony przez skarżącą wniosek o wymeldowanie Z.G., a w przypadku uznania, że B.C. nie może być stroną postępowania, zawiadomi osoby będące stronami w sprawie (art. 64 § 4 K.p.a.) o prowadzeniu postępowania z urzędu, kończąc je wydaniem decyzji merytorycznie przesądzającej o zasadności lub braku podstaw do wymeldowania Z.G. z dotychczasowego miejsca stałego zameldowania przy ul. [...], realizując tym samym obowiązek dążenia do tego, aby prowadzona ewidencja ludności była aktualna, tj. odzwierciedlająca istniejący stan ludności i jej zamieszkiwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wobec stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 61 § 1 i 3 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych), mającego istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.