II SA/Wa 1367/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy - oddala skargę - Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm. – dalej ustawa o PIP), utrzymał w mocy nakaz inspektora pracy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie podporządkowania w T. S.A. służby bhp bezpośrednio pracodawcy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w [...] podniósł, iż inspektor pracy Okręgowego Inspektoraty Pracy w [...] po kontroli przeprowadzonej w T. S.A. z siedzibą w [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję nakazującą podporządkowanie w T. S.A. służby bhp bezpośrednio pracodawcy. Wskazana decyzja podlegała, na mocy art.11 pkt 1 ustawy o PIP wykonaniu do dnia 31 lipca 2010 r. T. S.A. wniosła od powyższego nakazu odwołanie domagając się jego uchylenia w całości. W odwołaniu podniesiono, iż inspektor pracy naruszył przepisy art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 23711 § 1 i 5 kodeksu pracy oraz § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do wydania kwestionowanego nakazu. Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie naczelnych zasad k.p.a. oraz przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż organizacja służby bhp w T. S.A. jest wadliwa, a tym samym stwierdzenie, że niezbędna jest jej organizacja w sposób wskazany w nakazie. Zdaniem strony, intencją ustawodawcy podczas tworzenia przepisów dotyczących bhp nie było ingerowanie w wewnętrzną strukturę organizacyjną pracodawcy i narzucenie mu określonego układu organizacyjnego, natomiast treść przedmiotowego nakazu ma taki charakter. Według spółki wskazany w nakazie przepis § 1 ust. 5 ww. rozporządzenia nie ma charakteru normy nakazującej. W pojęciu wskazanego przepisu organizacyjne podporządkowanie struktur bhp nie jest wyznacznikiem prawidłowego realizowania przez T. S.A. ciążących na nim obowiązków w zakresie bhp, a przepisy dotyczące organizacji bhp zawarte zarówno w k.p. jak i aktach wykonawczych (w rozporządzeniach) nie są przepisami z zakresu bhp. Ponadto pracodawca podniósł, iż w T. S.A. została powołana służba bhp, która wykonuje nałożone na nią zadania, a jej usytuowanie w strukturze organizacyjnej nie ma wpływu na prawidłowość realizowania przez nią obowiązków. Ponadto strona wskazała, że służba bhp jest podporządkowana pracodawcy, ponieważ pracodawcą zgodnie z art.3 k.p. jest T. S.A. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał zaskarżony nakaz w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonej kontroli w T. S.A. ustalono, iż zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym T. S.A. prezes zarządu oraz pozostali członkowie zarządu prowadzą sprawy spółki w ramach jednostek organizacyjnych, w tym członek zarządu ds. Zasobów Ludzkich. Zgodnie ze schematem organizacyjnym przedstawionym przez pracodawcę Wydział BHP podlega bezpośrednio dyrektorowi Departamentu Spraw Pracowniczych. Z okazanej karty jednostki organizacyjnej wynikało, iż Departament Spraw Pracowniczych raportuje bezpośrednio członkowi zarządu ds. Zasobów Ludzkich i podlega dyrektorowi Wykonawczemu Grupy T. ds. Zasobów Ludzkich. Według zapisów zamieszczonych w protokole z kontroli pomimo stwierdzonych uprzednio (w czasie kontroli w sierpniu - październiku 2009 r.) nieprawidłowości w zakresie podporządkowania służby bhp pracodawca do czasu kolejnej kontroli nie dokonał zmian w ustalonym stanie faktycznym. Organ II instancji przywołał treść art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 23711 § 1 i 5 k.p. oraz § 1 ust. 5 powołanego rozporządzenia i na ich podstawie wskazał, iż w interesie pracodawcy leży, aby w zakładzie pracy były przestrzegane przepisy szeroko rozumianego prawa pracy, w tym przepisy dotyczące bhp. Realizując swoje obowiązki pracodawca powinien w szczególności przestrzegać przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy oraz wypełniać nakazy, zalecenia, decyzje administracyjnych organów kontroli i nadzoru. Aby pracodawca mógł dobrze wykonywać nałożone na niego przepisami obowiązki, potrzebuje odpowiedniego wsparcia. Takim wsparciem są dla pracodawcy służby bhp. Przepisy k.p. nakładają na pracodawcę obowiązek utworzenia służby bhp, która pełni funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Służba bhp jest organem niezależnym, który podlega tylko pracodawcy. Jeżeli pracodawcą jest jednostka organizacyjna, to służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Wymagane kwalifikacje, zadania i uprawnienia służby bhp zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 1997r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Rozporządzenie to jest jednym z ważniejszych elementów polityki krajowej w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazuje ono jednoznacznie, iż służbę bhp stanowią wyodrębnione komórki organizacyjne, jednoosobowe lub wieloosobowe, podległe bezpośrednio pracodawcy lub członkowi organu zarządzającego, upoważnionego przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach bezpieczeństwa i higieny pracy. Jednoznaczna konstrukcja tego przepisu sprawia, że przepisy wewnętrzne spółki nie mogą wprowadzać regulacji za sprawą której służba bhp podlegałaby osobie niewchodzącej w skład organu zarządzającego. Zdaniem organów PIP służba bhp w T. S.A. nie została podporządkowana bezpośrednio pracodawcy. Z zapisów zamieszczonych w karcie jednostki organizacyjnej jednoznacznie wynika, iż Wydział BHP podlega Departamentowi Spraw Pracowniczych. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż przepis § 1 ust. 5 ww. rozporządzenia nie ma charakteru normy nakazującej organ podniósł, iż przepisy kodeksu pracy nie regulują zagadnień z zakresu bhp w sposób wyczerpujący. Czynią to przepisy wykonawcze, które precyzują i konkretyzują obowiązki pracodawcy. Szczegółowa analiza przepisów sensu stricto o bezpieczeństwie i higienie pracy pozwala stwierdzić, iż ustawodawstwo traktuje tę kwestię bardzo szeroko. Zakresem regulacji prawnej objęte są nie tylko zagadnienia z dziedziny bhp rozumiane dosłownie, ale również inne problemy, które wiążą się z tą problematyką. Ogólne obowiązki pracodawcy w zakresie bhp określa dział X rozdział X k.p. Przedmiotowe rozporządzenie zmierza do wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 23711 § 5 pkt 1 i 2 rozdziału X k.p. Jest bardziej bezpośrednie i ma na celu uszczegółowienie sposobu wykonania zadań. Wydawanie rozporządzeń przez władzę wykonawczą ma na celu ograniczenie ilości wydawanych ustaw, a także przyczynia się do unormowania danej kwestii przez specjalistów znających się nie tylko na praktyce, ale także na teorii. Celem rozporządzenia nie jest zastępowanie ustawy, ale jej uszczegółowienie, które jest niezbędne dla właściwego wykonywania zadań jakie nakłada na adresatów ustawa. Organ odwoławczy nie zgodził się zarzutami strony, iż sposób usytuowania służby bhp u pracodawcy nie stanowi naruszenia przepisów bhp oraz, iż organy PIP nadzorują i kontrolują jedynie przepisy, których nieprzestrzeganie zagraża zdrowiu i życiu pracowników. Ponadto organ nie uznał zasadności zarzutu, iż przedmiotem nakazu inspektora pracy nie może być umiejscowienie służby bhp w strukturze organizacyjnej. Okręgowy Inspektor Pracy podkreślił, że organy PIP są organami sprawującymi funkcje kontrolne i nadzorcze w zakresie przestrzegania przez pracodawców przepisów prawa pracy. Celem organów PIP jest przede wszystkim w myśl art. 1 ustawy o PIP sprawowanie nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W przypadku niezastosowania się przez pracodawcę do obowiązujących przepisów zadaniem organów PIP jest egzekwowanie ich przestrzegania. W świetle dokonanych przez inspektora pracy w czasie kontroli ustaleń stanu faktycznego zawartego w protokole z kontroli, nie kwestionowanego przez pracodawcę oraz przywołanych powyżej regulacji prawnych, wydanie nakazu dotyczącego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sprawie podporządkowania służby bhp bezpośrednio pracodawcy w ustalonym terminie było zgodne z prawem. Organ podkreślił, iż naruszenie przepisów lub zasad bhp zagrażających zdrowiu lub życiu pracowników może doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art.11 pkt 2-5 ustawy o PIP, o tyle naruszenie innych przepisów lub zasad bhp (w niniejszym przypadku dotyczących organizacji bhp) prowadzi do wydania decyzji na podstawie art.11 pkt 1 ustawy. Z obowiązujących przepisów wynika zatem, iż organy PIP maja możliwość nakazania zarówno utworzenia służby bhp jak i nakazania dostosowania jej organizacji do przepisów zawartych w powołanym rozporządzeniu. Decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanego nią w mocy nakazu oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, T. S.A. zarzuciła wskazanym orzeczeniom naruszenie przepisów art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 23711 § 1 i 5 k.p. oraz § 1 ust. 5 powołanego rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do podjęcia błędnego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż sposób usytuowania służby bhp w strukturze organizacyjnej pracodawcy nie jest równoznaczny z naruszaniem przez skarżącą spółkę przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. W żaden bowiem sposób organizacyjne podporządkowanie struktur bhp nie stanowi i nie jest wyznacznikiem prawidłowego realizowania przez T. S.A. ciążących na nim obowiązków w zakresie bhp. Bezpieczeństwo i higiena pracy to ogół środków i urządzeń służących do zapewnienia warunków pracy eliminujących zagrożenie życia lub zdrowia zatrudnionych - usuwanie lub ograniczanie szkodliwości związanych z procesem pracy i ze środowiskiem pracy, do których należą zagrożenia ze strony maszyn i urządzeń technicznych, szkodliwe gazy, pary i mgły, promieniowanie, temperatura za wysoka lub za niska, hałas, wstrząsy itp. Bhp wiąże się z zapobieganiem chorobom zawodowym oraz innym szkodliwym wpływom pracy na zdrowie pracowników. Służba bhp jest zaś tworzona przez pracodawcę w celu pełnienia funkcji doradczych i kontrolnych w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Taka służba u pracodawcy T. S.A. została powołana i realizuje nałożone na nią zadania. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie przez organ kontrolujący, iż usytuowanie organizacyjne służby bhp ma wpływ na prawidłowość realizacji nałożonych na spółkę jako pracodawcę obowiązków tworzenia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym, nie zostało stwierdzone w czasie przeprowadzonej przez PIP kontroli. Intencją prawodawcy przy tworzeniu przepisów wykonawczych nie było ingerowanie w wewnętrzną strukturę organizacyjną spółki i narzucanie jej określonego układu organizacyjnego. A taki charakter, zdaniem strony, ma treść nakazu wydanego przez inspektora pracy. Służba bhp w skarżącej spółce jest podporządkowana pracodawcy, ponieważ pracodawcą zgodnie z art. 3 k.p. jest T. S.A. z siedzibą w [...], a służbę bhp stanowią komórki organizacyjne jednoosobowe lub wieloosobowe, wyodrębnione ze struktury organizacyjnej tegoż właśnie pracodawcy. Przepis § 1 ust. 5 ww. rozporządzenia nie ma zaś charakteru normy nakazującej organizację podmiotu gospodarczego, jej struktur organizacyjnych w zakresie komórki bhp. W przedmiotowej sprawie brak jest uchybień skarżącego, co do naruszenia przepisów o bhp, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisów art. 11 pkt 1 ustawy o PIP. W uzasadnieniu decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w [...] nie wskazano, jakie zagrożenie zostało stworzone dla bezpieczeństwa i higieny pracy w związku z funkcjonowaniem struktury organizacyjnej skarżącego. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W konsekwencji, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty rzeczy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W świetle powyżej określonych kryteriów skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w [...] jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy niepodporządkowanie służy bhp "bezpośrednio" pracodawcy – osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego Spółką Akcyjną T. stanowi przedmiot regulacji nakazowej inspektora pracy i czy przyjęcie rozwiązań organizacyjnych w skarżącej spółce, ustalonych w toku kontroli inspektora pracy, narusza przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy? Zdaniem Sądu na oba pytania należy udzielić odpowiedzi twierdzącej i wskazać na trafność twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy są zróżnicowane w zależności od zagrożeń związanych z naruszeniem przepisów prawa pracy. Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589). Zgodnie z art. 11 pkt 1 powołanej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień, polegających na naruszeniu przepisów lub zasad bhp, ma na celu spowodowanie, aby niezgodny z nimi stan faktyczny został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem lub zasadami bhp, w wyznaczonym przez inspektora pracy terminie. W zakresie przedmiotowym decyzji usunięcia naruszeń dotyczących przepisów i zasad bhp mieści się problematyka wynikająca z działu dziesiątego kodeksu pracy, a więc dotycząca nie tylko utworzenia, ale i funkcjonowania u pracodawcy służby bhp. Nie jest sporne pomiędzy stronami, iż na podstawie art. 23711 § 1 k.p. T. S.A. (pracodawca zatrudniający ponad 100 pracowników) była obowiązana i utworzyła służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepis § 5 pkt 1 ww. artykułu zawiera delegację ustawową do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia szczegółowy zakres działania, uprawnienia, organizację, liczebność i podporządkowanie służby bhp. Podkreślenia wymaga, iż wolą ustawodawcy jest, aby w przepisie wykonawczym zostało precyzyjnie określone organizacja i podporządkowanie służby bhp, zważywszy na doniosłą rolę jaką służba ta pełni na rzecz poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy. Z przepisu § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704 ze zm.) jednoznacznie wynika, iż służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy. U pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepis ten stosuje się także do pracownika, o którym mowa w § 4 ust. 7. Bezpośrednie podporządkowanie służby bhp pracodawcy wydaje się oczywiste jeżeli analizie poddany zostanie zakres uprawnień służby bhp określony w § 3 ww. rozporządzenia. Do zakresu działania służby bhp należy m.in.: 1) przeprowadzanie kontroli warunków pracy oraz przestrzegania przepisów i zasad bhp, 2) bieżące informowanie pracodawcy o stwierdzonych zagrożeniach zawodowych, wraz z wnioskami zmierzającymi do usuwania tych zagrożeń, 3) sporządzanie i przedstawianie pracodawcy, co najmniej raz w roku, okresowych analiz stanu bhp, zawierających propozycje przedsięwzięć technicznych i organizacyjnych mających na celu zapobieganie zagrożeniom życia i zdrowia pracowników oraz poprawę warunków pracy. Wymienione uprawnienia kontrolne oraz informowanie o bieżących zagrożeniach oraz aktualnym stanie bezpieczeństwa i higieny pracy mogą być skutecznie i efektywnie realizowane wyłącznie w sytuacji, gdy służba bhp nie jest podległa, a co za tym idzie zależna, od kierownictwa średniego szczebla, w skarżącej spółce będzie to osoba kierująca Departamentem Spraw Pracowniczych. W takiej sytuacji nie może być mowy o bezpośrednim przekazywaniu informacji i niezwłocznym, natychmiastowym podejmowaniu rozstrzygnięć decyzyjnych w zakresie ochrony zdrowia i życia pracowników, niejednokrotnie związanych z zaangażowaniem znacznych środków finansowych lub ich utratą na skutek np. konieczności wstrzymania pracy. Podobnie należy podejść do kwestii szerokich uprawnień służby bhp w zakresie: 1) występowania do osób kierujących pracownikami z zaleceniami usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, 2) niezwłocznego wstrzymania pracy maszyn lub innego urządzenia technicznego w razie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia pracownika albo innych osób. Skuteczne realizowanie tych uprawnień będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy podjęcie decyzji o ich stosowaniu jest niezależna od wpływów osób nie będących bezpośrednio zarządzających przedsiębiorstwem. Skoro zatem kontrola inspektora pracy ujawniła w T. S.A. podporządkowanie służby bhp w sposób naruszający przepis § 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia, a przepis ten wchodzi w zakres regulacji bezpieczeństwa i higieny pracy, to organ kontroli i nadzoru nad warunkami pracy prawidłowo wydał nakaz usunięcia stwierdzonego uchybienia w wyznaczonym terminie. Reasumując, materiał dowodowy zgromadzony przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje na zaistnienie przesłanki określonej w art. 11 pkt 1 ustawy o PIP. Organ prawidłowo zastosował przepis prawa materialnego, podejmując decyzję nie naruszył reguł procesowych określonych w przepisach k.p.a. oraz wyczerpująco uzasadnił podjętą rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.