II OSK 703/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 593/10 w sprawie ze skargi A. K. i A. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 593/10 oddalił skargę A. K. i A. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim postanowieniem z [...] marca 2010 r. oddalił zarzuty wniesione przez A. i A. K. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczące tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2010 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ podał art. 20 § 1 pkt 4, art. 43 § 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z [...] września 2009 r. nałożono na A. i A. K. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku), wzniesionych bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K. B., gmina K. Wobec niewykonania obowiązku wszczęto postępowanie egzekucyjne, kierując do zobowiązanych tytuł wykonawczy. Pismem z [...] lutego 2010 r. zobowiązani zarzucili, że decyzja dotycząca nakazu rozbiórki wydana została z naruszeniem prawa. Stwierdzili także, że obowiązek wykonano. Zdaniem organu z przeprowadzonych oględzin wynika, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. A. i A. K. złożyli zażalenie na postanowienie organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykonali obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym. Podnieśli, że rozbiórka została wykonana poprzez demontaż elementów łączących obiekty z gruntem oraz zmianę ich położenia, zarówno względem ich miejsca posadowienia, jak również w płaszczyźnie pionowej. Zdaniem odwołujących się, sporne obiekty nigdy nie stanowiły obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, tym samym trudno jest powiedzieć, kiedy ma miejsce ich rozbiórka. Obecnie na działce znajdują się pozostałości po tej konstrukcji, nie stanowiące nawet obiektów małej architektury. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w całości postanowienie organu I instancji, nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące tego, że sporne obiekty budowlane nie zostały rozebrane. A. i A.K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie organu II instancji. W skardze zarzucili naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie; naruszenie art. 78 § 1 i art. 75 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność, że obiekty objęte tytułem wykonawczym zostały rozebrane, zaś pozostałości po nich nie są obiektami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem faktycznym, iż obowiązku nie wykonano. Uzasadniając skargę podtrzymali zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, podnosząc jednocześnie, że organ odwoławczy się do nich nie odniósł. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu na art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) co do podstaw zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wniesienie zarzutów z przyczyn innych nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. Podstawą taką nie mogą być podnoszone przez skarżących okoliczności, dotyczące postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. Nie mógł być zatem rozpoznany zarzut skarżących dotyczący tego, czy sporne obiekty są obiektami budowlanymi. Kwestią sporną pozostaje zarzut wskazujący na wykonanie nałożonego na skarżących obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżących obowiązek nie został przez nich wykonany, a ustalenia organów w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka", lecz z potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na względzie definicję budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy przyjąć, że celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy, przez co należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został wybudowany. Rozbiórka nie jest zatem tożsama z demontażem obiektu na poszczególne części, czy elementy. Wykonanie rozbiórki polega na usunięciu (wywiezieniu) obiektu z terenu, na którym został posadowiony. W przedmiotowym postępowaniu organ I instancji w wyniku dokonanych na działce skarżących oględzin ustalił, że sporne obiekty nie zostały rozebrane. Z dokumentacji fotograficznej wynika, iż zostały one tylko przewrócone, co zresztą skarżący potwierdzili w zgłoszonych zarzutach. Zmiana położenia nielegalnie wybudowanych obiektów nie może być uznana za ich rozbiórkę. Ustalenie organów obu instancji w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu wykonania obowiązku rozbiórki (art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika A. i A. K. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na nieprawidłowym zakwalifikowaniu stanu faktycznego do objęcia hipotezą art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, 2. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie istniały podstawy do jej utrzymania w mocy, w związku z: naruszeniem art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie; naruszeniem art. 78 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność, iż obiekty objęte tytułem wykonawczym zostały rozebrane, zaś pozostałości po nich nie są obiektami budowlanymi wymagającymi zezwolenia na budowę ani zgłoszenia; naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym - ustaleniem faktycznym, iż skarżący nie wykonali obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym, tj. nie rozebrali obiektów określonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...].09.2009 roku (sygn. akt [...]). Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obiekty znajdujące się na ich działce nigdy nie były obiektami budowlanymi ani obiektami małej architektury, a zatem na działce w chwili obecnej również nie znajdują się obiekty spełniające te kryteria. Ustawa prawo budowlane nie definiuje pojęcia rozbiórka, jak również nie wskazuje, kiedy rozbiórka została wykonana. W sytuacji, gdy na nieruchomości pozostaną jedynie elementy takich obiektów, nie spełniające jednak kryteriów bycia obiektem budowlanym oraz obiektem małej architektury, np. dach, to stwierdzić należy, iż rozbiórka została dokonana. Skoro nie ma już na nieruchomości żadnego obiektu, który można zakwalifikować jako obiekt budowlany lub obiekt małej architektury, to tym samym trudno przyjmować, że rozbiórki nie wykonano. Żaden przepis co do zasady nie obliguje właściciela do usunięcia z jego nieruchomości elementów składowych tych obiektów, takich jak cegły, dach, okna, etc. W żadnym razie nie można przyjąć, że za rozbiórkę można uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt lub też zmianę sposobu jego użytkowania. Pozostałości obiektu na działce skarżących nie pełnią żadnej funkcji, a czynności podjęte przez skarżących oraz pozostałości obiektu nie stanowią samowoli budowlanej. Z tych względów czynności wykonane przez skarżących winny być zakwalifikowane jako wykonanie rozbiórki w świetle prawa budowlanego. Skarżący podnoszą, iż organy w istocie uchylają się od zajęcia stanowiska, czy przedmiot znajdujący się aa nieruchomości jest w chwili obecnej obiektem budowlanym. Obiekty znajdujące się na ich działce zdemontowano, nastąpiła zmiana ich położenia, nie są one już w jakikolwiek sposób związane z gruntem, nie znajdują się w miejscu, gdzie zostały wzniesione, a ponadto całkowicie utraciły swoje przeznaczenie funkcjonalne. Stwierdzenie zaś organu, że znajdujący się na nieruchomości przedmiot może być nadal użytkowany po ponownym postawieniu w płaszczyźnie pionowej, jest spekulacją. W ocenie skarżących, cztery deski drewna nadają się jedynie do spalenia na najbliższym ognisku. Nadto jest to o tyle bez znaczenia, iż po postawieniu tej konstrukcji w pionie nie podlegałby ona w ogóle ustawie prawo budowlane, jako że nie była, nie jest i nigdy nie będzie obiektem budowlanym ani nawet obiektem małej architektury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna, oparta na prezentacji zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, nie jest zasadna. W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesionego w warunkach powołania się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wraz ze wskazaniem na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pojawia się wprawdzie błędne odniesienie się do naruszenia przepisów postępowania, niemniej nie zmienia to istoty zarzutu. Zarzut ten nie został zresztą rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prze co wskazanie na nieprawidłowe zakwalifikowanie stanu faktycznego do objęcia hipotezą tego przepisu nie może być w jakimkolwiek zakresie trafne, zwłaszcza, że nie wskazany został także kontekst zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w którym jako element hipotezy zawartej w tym przepisie normy mógłby pojawić się stan faktyczny, do którego odwołuje się autor skargi kasacyjnej. Przepis ten określa bowiem nakaz wydania decyzji o alternatywnie określonej w nim treści, przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co w niniejszym postępowaniu, prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nie miało miejsca. Najważniejsze znaczenie w ramach argumentacji wskazanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma zarzut określony jako naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie mimo tego, że obowiązek rozbiórki, określony w decyzji z dnia [...] września 2009 r. został wykonany. Istotą tej argumentacji jest twierdzenie, iż z powodu braku definicji legalnej rozbiórki, należy przyjąć, iż decyzja nakazująca rozbiórkę została zrealizowana poprzez taki demontaż obiektu pierwotnego, że wyklucza to występowanie na działce obiektów, które mogłyby być zakwalifikowane jako obiekty budowlane lub obiekty małej architektury. Argumentacja ta nie jest zasadna. Mimo trafnego spostrzeżenia o braku definicji legalnej pojęcia "rozbiórka", strona skarżąca kasacyjnie nie ma racji mówiąc, iż najistotniejsze jest to, czy pozostałości po obiekcie pierwotnym (np. dach) są aktualnie samodzielnym obiektem oraz że pozostałości te nie stanowią aktualnie samowoli budowlanej. Sąd I instancji trafnie wskazał, iż obowiązek wykonania rozbiórki obiektów budowlanych w postaci dwóch sanitariatów nie został wykonany, bowiem ustalenia faktyczne organów, które Sąd zaakceptował (odwołując się także do materiału fotograficznego) wskazują na fakt nierozebrania tych obiektów w sytuacji, gdy zostały one jedynie przewrócone, którego to faktu nie kwestionowali zresztą skarżący. Zasadniczym dla oceny prawnej jest zatem nie tyle proces ustalania stanu faktycznego przez organy, ile jego kwalifikacja z punktu widzenia wykładni pojęcia "rozbiórka". W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozbiórka obiektu oznacza jego demontaż (likwidację) poprzez trwałe odłączenie od siebie poszczególnych części składowych obiektu, wraz z ich fizycznym usunięciem z miejsca, w którym obiekt się znajdował. Odpowiada to słownikowemu znaczeniu słowa rozbiórka, akcentującemu burzenie i rozbieranie na części (por. Słownik języka polskiego, t. III, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1981, s. 79). Łączy się także z wykładnią art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, które wprawdzie nie definiuje pojęcia rozbiórki, niemniej określając pojęcie budowy jako wykonywanie obiektu w określonym miejscu, pozwala wyprowadzić na gruncie odwołania się do interpretacyjnego argumentu z funkcji, iż rozbiórka oznacza likwidację skutków procesu wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu. Usunięcie obiektu czy jego pozostałości z miejsca, w którym obiekt się znajdował stanowi składnik pojęcia rozbiórka. Koresponduje to z akceptowanym przez niniejszy Skład Orzekający stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 24 listopada 2008 r., II OSK 1764/07, iż rozbiórkę należy rozumieć jako całkowite usunięcie wybudowanego w określonym miejscu obiektu budowlanego. Nie można zatem jako rozbiórkę zakwalifikować, wskazywanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 3) zmiany położenia obiektów lub braku ich związania z gruntem. Z samej zresztą argumentacji autora skargi kasacyjnej w tym jej fragmencie wynika, że nazywa on te pozostałości w dalszym ciągu obiektami. Nie są tym samym trafne zarzuty naruszenia art. 78 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., które z jednej strony nie zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a z drugiej – nie mogą odnosić się do nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego czy oceny zebranego materiału dowodowego, skoro to nie stan faktyczny oraz jego ocena stanowiły przedmiot skargi, lecz wykładnia pojęcia "rozbiórka obiektu budowlanego", w kontekście których to zarzutów kwestionowano zakres zastosowania art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaprezentowane wyżej ustalenia interpretacyjne, wskazujące na nietrafność argumentacji autora skargi kasacyjnej, prowadzą do stwierdzenia, iż niezasadne są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Dotyczy to także zarzutu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy treść i sentencja tego postanowienia prawidłowo zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji, czego wynikiem jest zasadne oddalenie skargi. W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na gruncie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.