II SA/Gd 553/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 października 2009 r. odmawiającą T. B. ustalenia warunków zabudowy dla obiektu małej gastronomii w G. przy ul. K., działka nr [[...]]. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W toku rozpatrywania sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących budowy pawilonu gastronomicznego na nieruchomości położonej w G. przy ul. K., działka nr [[...]], przez T. B. organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z powyższym zobowiązaniem T. B. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej obiektu małej gastronomii. Decyzją z dnia 5 listopada 2008 r., nr [[...]], Prezydent Miasta odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji uzasadniając ją brakiem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ odwoławczy decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt [[...]] uchylił decyzję organu I instancji z powodów proceduralnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 26 października 2009 r., nr [[...]], Prezydent Miasta odmówił T. B. ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wyjaśnił, iż analiza dokonana w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu potwierdza, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w stosunku do zabudowy istniejącej, której funkcją wiodącą jest funkcja handlowo-usługowa i usługowa z mieszkaniami na wyższych kondygnacjach w formie zabudowy wielkokubaturowej. Wokół planowanej inwestycji nie ma zabudowy drugoplanowej typu kioski i małogabarytowe pawilony wymagające pozwolenia na budowę, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie kontynuacji zabudowy. Organ stwierdził, iż proponowany przez inwestora sposób zabudowy działki zakłóciłby ład przestrzenny i wprowadził dysharmonię architektoniczną istniejącego zespołu. Organ uzyskał nadto negatywną opinię dotyczącą przedmiotowej inwestycji ze strony zarządcy drogi, który uznał, że proponowana lokalizacja obiektu małej gastronomii na granicy z działką nr [[...]] spowoduje kolizję z istniejącym ciągiem pieszym, który jest głównym ciągiem prowadzącym od centrum miasta do węzła integracyjnego, dworca kolejowego i autobusowego. W sposób negatywny ustosunkował się również do wskazanej inwestycji Wojewódzki Konserwator Zabytków powołując się na naruszenie wartości historycznych i kulturowych obszaru, w którym jest zlokalizowana. W odwołaniu od powyższej decyzji T. B. zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu, wybiórcze i niekompleksowe zebranie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich kwestii spornych w sprawie. Zakwestionował również wydanie decyzji w oparciu o opinię Zarządu Dróg i Zieleni. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt [[...]], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wykazując bezzasadność zarzutu pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. Organ wskazał, że dwukrotnie zawiadamiano strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z analizą urbanistyczną, projektem decyzji oraz zebranymi w sprawie dowodami. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku postępowania organ wielokrotnie wyjaśniał zgłaszane przez niego kwestie sporne. Nadto, w uzasadnieniu organ odwoławczy pozytywnie ocenił dokonaną przez organ I instancji analizę uwarunkowań w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i podzielił sformułowane w zaskarżonej decyzji wnioski, że brak jest przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Za bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia organ uznał podnoszone przez inwestora argumenty odnoszące się do innych istniejących w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji obiektów samowoli budowlanej. W skardze na decyzję organu odwoławczego T. B. zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Uznał bowiem, iż organ nie realizuje tej zasady pouczając o przysługującym stronie prawie do udziału w postępowaniu bez jednoczesnego wyjaśniania ponoszonych kwestii spornych. Skarżący odmówił również prawa do zastosowania w jego sprawie doręczenia zastępczego, gdyż na drzwiach jego mieszkania nie zostało umieszczone zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy. Skarżący wskazał, iż w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu odwoławczego w dniu 7 maja 2010 r. uzyskał informację, że decyzja w jego sprawie nie została jeszcze podjęta. Wobec tego w dniu 10 maja 2010 r. złożył do akt dowód w postaci prywatnej opinii dotyczącej wpływu usytuowania obiektów na ul. K. na istniejące ciągi komunikacji pieszej. Opinia ta nie mogła zostać przeanalizowana przez organ, gdyż w dacie jej złożenia zaskarżona decyzja została już wydana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, iż pracownicy organu udzielają informacji o wydanych decyzjach na podstawie komputerowego rejestru spraw. Pomiędzy wydaniem decyzji a jej zarejestrowaniem może upłynąć pewien okres, który usprawiedliwia, że pracownik udzielający informacji w dniu 7 maja 2010 r. nie posiadał wiedzy o decyzji wydanej w dniu 5 maja 2010 r. Wobec tego opinia prywatna złożona przez skarżącego w dniu 10 maja 2010 r. nie mogła zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W pierwszej kolejności ustosunkowując się do zarzutów naruszenia prawa procesowego wyjaśnić należy, iż zasada czynnego udziału strony w postępowaniu przejawia się w obowiązku organów administracji pouczania strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także powstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia takiego oświadczenia lub upływu terminu do jego złożenia. Z analizy akt postępowania wynika, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił skarżącego o możliwości skorzystania z prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Z art. 10 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wynika dla strony prawo podmiotowe do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach. Jest to uprawnienie niezależne od innych czynności procesowych podejmowanych przez organ czy stronę w toku postępowania. Z tego też powodu nie znajduje usprawiedliwienia postawa i twierdzenia skarżącego, który wstrzymywał się z końcowym zapoznaniem się z materiałem sprawy do czasu wyjaśnienia przez organ przedstawionych przez niego kwestii spornych. Organ administracji publicznej prowadzi postępowanie podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro skarżący wezwany do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie nadal miał zastrzeżenia co do rozstrzygnięcia wszystkich wątpliwości mógł realizując swoje uprawnienie z art. 10 § 1 k.p.a. złożyć stosowne oświadczenie. Wyjaśnić też należy, że organ odwoławczy nie przeprowadzał w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i rozstrzygał sprawę w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji. W tych okolicznościach nie sposób obarczyć postępowania organów obu instancji uchybieniem, które ograniczyłoby prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, w każdym razie nie takim, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na treść ostatecznego jej załatwienia, a tylko wówczas uchybienie to mogłoby skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu. Odnosząc się do podnoszonej przez cały tok postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu kwestii doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu z dnia 2 września 2009 r. (k. 92-93 akt administracyjnych) na jego pismo z dnia 15 lipca 2009 r. (k. 86-89 akt administracyjnych) przedstawiające kwestie sporne wymagające wyjaśnienia Sąd uznał je za prawidłowo dokonane w świetle art. 44 k.p.a. Pismo organu, awizowane dwukrotnie w dniu 9 i 16 września 2009 r., nie zostało podjęte w terminie przez skarżącego, co pozwoliło uznać je za doręczone z upływem ostatniego dnia okresu, na który złożono je w placówce pocztowej. W świetle powyższego kwestionowanie prawidłowości doręczenia przez skarżącego, oparte na różnej argumentacji, gdyż raz wskazuje, że nie próbowano wcześniej doręczenia właściwego, a drugi raz, że nie pozostawiono informacji na drzwiach mieszkania o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji procedując w niniejszej sprawie nie uchybiły przepisom postępowania dowodowego. Opinia prywatna dotycząca wpływu usytuowania inwestycji na ciąg komunikacji pieszej na ul. K. nie mogła stać się przedmiotem oceny organu, albowiem przedłożona została przez skarżącego po wydaniu decyzji w sprawie. Nie należy się doszukiwać celowej dezinformacji w działaniu pracownika organu odwoławczego, który w dniu 7 maja 2010 r. udzielił informacji o braku rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy już 5 maja 2010 r. decyzja została wydana, gdyż pomiędzy fizycznym wydaniem decyzji, a jej zarejestrowaniem w systemie, z którego pracownik czerpie wiedzę o stanie sprawy, może upłynąć okres kilku dni. Wyjaśnić trzeba, że negatywna opinia jednostki organizacyjnej Miasta (Zarządu Dróg i Zieleni) odnośnie usytuowania obiektu skarżącego wyrażona została już przed organem I instancji, który pismem z 13 sierpnia 2009 r. powiadomił skarżącego o konieczności zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do zebranego w sprawie materiału dowodowego w określonym terminie. Oczywiście fakt, iż skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał nie uniemożliwiał mu wykazywania swoich racji w postępowaniu przed organem odwoławczym. Nie mniej jednak w okolicznościach sprawy kwestia ta nie miała znaczenia. Przedłożona przez skarżącego opinia o nazwie "Opinia dotycząca oddziaływania lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych: A- obiekt małej gastronomii , B- obiekt małej gastronomii na istniejące ciągi komunikacji pieszej" i tak nie mogłaby zmienić rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem o takiej jego treści przesądziła dyspozycja art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl powyższych przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa zasady tzw. prawa dobrego sąsiedztwa uzależniając zabudowę działki od możliwości skonfrontowania z zabudową co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W niniejszej sprawie analiza prawidłowo wyznaczonego obszaru sąsiadującego z działką nr [[...]] doprowadziła do wniosku, że na działkach sąsiadujących z inwestycją brak jest zabudowy drugoplanowej typu kioski lub małogabarytowe pawilony wymagające pozwolenia na budowę, która pozwoliłaby na ustalenie kontynuacji zabudowy. Funkcją wiodącą na przedmiotowym terenie jest zabudowa handlowo-usługowa z mieszkaniami na wyższych kondygnacjach w formie zabudowy wielkokubaturowej. Budynki w obszarze analizowanym czterokondygnacyjne i pięciokondygnacyjne tworzą zwartą i jednolitą formę zabudowy w układzie urbanistycznym Centrum Historycznego Miasta. To doprowadziło do wniosku, że zabudowa działki nr [[...]] obiektem małej gastronomii typu mały pawilon zakłóciłaby ład przestrzenny i wprowadziłaby dysharmonię architektoniczną istniejącego zespołu. Ponadto, ze względu na to, że obszar, którego dotyczy inwestycja, jest wpisany do rejestru zabytków, Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r., nr [[...]] uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy uzasadniając, że przedmiotowa inwestycja naruszy wartości historyczne i kulturowe obszaru, na którym ma być zlokalizowana. Postanowienie to podjęte w trybie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało dla organu rozstrzygającego sprawę charakter wiążący. Konsekwencją braku kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy była konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego. Bez znaczenia dla sprawy były wysuwane przez skarżącego argumenty istnienia w obszarze analizowanym obiektów o gabarytach zbliżonych do przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił bowiem, iż są to obiekty samowoli budowlanej i uprawnione organy podejmują sukcesywnie działania prawne zmierzające do całkowitego wyeliminowania ich z tego obszaru. Oczywiście nie było też żadnych podstaw do przyjęcia spełnienia przez obiekt warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o tymczasowe obiekty zlokalizowane w sąsiedztwie, typu ogródki, stragany i obiekty będące kopią dawnych pojazdów uwidocznionych na fotografiach znajdujących się w aktach organu I instancji. W toku postępowania skarżący doszukiwał się tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla swojego obiektu m. in. w usytuowanym w pobliżu obiekcie. Podnosił, "że nie można wykluczyć, iż nadaktywność ZDiZ w opisaniu rzekomych kolizji (...) ma ukryć fakt nazwijmy to delikatnie "pobłażliwości" – dla nielegalnego, bezumownie usytuowanego obiektu gastronomicznego na środku ul. K. w samym sercu G. – samochód obiektu gastronomicznego, oraz że obiekt ten "jest pod ochroną jednego z wysokich funkcjonariuszy Zarządu Miasta, o czym głośno chwaliła się poprzednia jego właścicielka" itp. Niezależnie od dokumentów zgromadzonych w sprawie i wskazujących na legalność tymczasowo zlokalizowanego obiektu - pojazdu (k. 122-132) stwierdzić należy, że i tak odmienność formy architektonicznej obiektu skarżącego od innych obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie i uwidocznionych na fotografiach znajdujących się w aktach sprawy nie uprawniałyby organu do przyjęcia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.