II SAB/Ol 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wypłaty dodatków służbowych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. Z. pismem z dnia 14 stycznia 2008r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego z wnioskiem o wypłatę dodatków służbowych przyznanych wskazanymi przez niego decyzjami. Podkreślił przy tym, że nikt tych decyzji nie usunął z obrotu prawnego ani ich nie unieważnił. Nie określono w nich również terminu końcowego ich obowiązywania, co zdaniem skarżącego skutkuje tym, że termin ich obowiązywania jest nieograniczony. Pismem z dnia 23 stycznia 2008r. Dyrektor Aresztu Śledczego poinformował A. Z., że w świetle § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, funkcjonariuszowi przysługuje dodatek służbowy o określonej wysokości obowiązujący w okresie od daty jego przyznania. Poinformowano A. Z., że przyznany dodatek w nowej wysokości, w myśl przywołanych przepisów, zastępuje dodatek obowiązujący w poprzednim okresie i nie ma możliwości sumowania dodatków za poprzednie okresy. Wskazano ponadto, że wysokość dodatku służbowego ma wyłącznie charakter uznaniowy i przyznanie dodatku nie jest bezterminowe. Podkreślono, że wydanie kolejnej decyzji powodującej zmianę wysokości dodatku o charakterze ocennym powoduje, że poprzednia decyzja traci moc i nie jest wiążąca. Wobec tego zdaniem organu nie ma konieczności anulowania poprzedniej decyzji, gdyż przyznany dodatek nie posiada ustalonych ram czasowych. Zaznaczono przy tym, że funkcjonariuszowi przysługuje wyłącznie tylko jeden dodatek służbowy, który w trakcie przebiegu służby może ulegać zmianie. Następnie w odpowiedzi na pismo A. Z. z dnia 14 listopada 2009r. dotyczące wypłaty dodatków służbowych za lata: 1999, 2001, 2003, 2004 i 2005 oraz 2006 Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wywiódł pismo z dnia 29 grudnia 2009r., w którym podkreślono m.in., że w oparciu o art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi przysługuje tylko jeden dodatek służbowy, a jego wysokość ma wyłącznie charakter uznaniowy i zależy od przesłanek określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 14, poz. 137), który w trakcie przebiegu służby funkcjonariusza może ulegać zmianie. Wskazano, że zmiana wysokości przyznawanego dodatku służbowego następowała z dniem określonym w decyzji, natomiast wydanie kolejnej decyzji o zmianie wysokości przysługującego dodatku służbowego powodowało utratę z mocy prawa wydanych uprzednio decyzji w tej kwestii. Podkreślono też, że każdorazowo dodatek służbowy w wysokości ustalonej w kolejnej decyzji był na bieżąco wypłacany wraz z uposażeniem zasadniczym oraz pozostałymi dodatkami o charakterze stałym do uposażenia. Zaznaczono, że wydawane w poszczególnych latach decyzje dyrektora jednostki nie przyznawały kolejnych dodatków służbowych tylko zmieniały wysokość przyznanego wcześniej dodatku. Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2010r. A. Z. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego na skutek wniosku – raportu skarżącego z dnia 14 stycznia 2008r. wzywającego do podjęcia czynności administracyjnej, tj. wypłaty dodatku służbowego zaprzestanego w wypłacie lub wydania odpowiedniego aktu administracyjnego o odmowie wypłaty dodatku służbowego przyznanego przez organ decyzjami administracyjnymi. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego do podjęcia czynności administracyjnej czyli wypłaty dodatku służbowego, przyznanego według niego prawomocnymi decyzjami, obowiązującymi do dnia zwolnienia ze służby lub do wydania w tej materii odpowiedniego aktu administracyjnego o odmowie wypłaty dodatku służbowego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W opinii skarżącego przyjąć należy, że organ pozostaje w bezczynności w dokonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy o Służbie Więziennej i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 241 kpa, art. 104 i art. 123 w związku z art. 61 § 1 i 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko i uznając skargę za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego na skutek wniosku – raportu skarżącego z dnia 14 stycznia 2008r. wzywającego do podjęcia czynności administracyjnej polegającej na wypłacie dodatku służbowego zaprzestanego w wypłacie lub wydania odpowiedniego aktu administracyjnego o odmowie wypłaty dodatku służbowego przyznanego przez organ decyzjami administracyjnymi. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego do podjęcia czynności administracyjnej czyli wypłaty dodatku służbowego, przyznanego według niego prawomocnymi decyzjami, obowiązującymi do dnia zwolnienia ze służby lub do wydania w tej materii odpowiedniego aktu prawa administracyjnego o odmowie wypłaty dodatku służbowego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zgodnie z treścią art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) funkcjonariusze otrzymują dodatki o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, w tym dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 3). Kwestię trybu i warunków przyznawania dodatków reguluje z kolei rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2002r., nr 14, poz. 137). Wspomniany art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej gwarantuje funkcjonariuszom dodatek służbowy jako obligatoryjny składnik wynagrodzenia. Jednocześnie § 4 wspomnianego wyżej rozporządzenia zakreśla górną granicę tego dodatku. Analiza § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej prowadzi do wniosku, iż przyznanie dodatku w danej wysokości ma charakter uznania administracyjnego, jako że jest uzależnione od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności od powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. W ocenie Sądu mylna jest interpretacja skarżącego jakoby wskazanymi przez niego decyzjami otrzymywał on kolejny dodatek służbowy. Z dyspozycji przepisu art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej wynika, że chodzi o jeden dodatek służbowy. Kolejne decyzje Dyrektora Aresztu Śledczego nie przyznawały zatem następnych dodatków, a tylko modyfikowały wysokość już przyznanych, nawet jeżeli nie uchylały one wprost poprzednich rozstrzygnięć w tym zakresie. Należy zatem z całą mocą jeszcze raz podkreślić, że w przedmiotowej sprawie kolejne decyzje modyfikowały tylko na skutek zmieniających się okoliczności faktycznych dotyczących skarżącego poprzednie decyzje odnoszące się do wysokości przyznanego mu dodatku służbowego. Takie też stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 120/08 oddalającym skargę skarżącego na jedną z decyzji wydanych w przedmiocie przyznania dodatku służbowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w tym wyroku. Istotnym jest także zauważyć, że zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia dodatek może ulec obniżeniu, gdy zajdą określone w tym przepisie przesłanki. Wprawdzie ustawodawca nie określił wprost, że dodatek może ulec podwyższeniu, ale z § 4 ust. 2 wskazanego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że jego wysokość jest uzależniona od różnych czynników, takich jak m. in. kwalifikacje, zakres wykonywanych zadań czy powierzenie nowych obowiązków. Stąd też we wskazanych przez skarżącego decyzjach organu nie regulowano daty końcowej przyznania dodatku w określonej wysokości. Rzeczą oczywistą jest, że wymienione wyżej czynniki mają charakter dynamiczny. Funkcjonariusz jest więc w stanie podnieść swoje kwalifikacje, jak również zmienia się zakres wykonywanych przez niego obowiązków. Dodatek służbowy musi być zatem dostosowany do takich indywidualnych uwarunkowań i kwalifikacji funkcjonariusza Służby Więziennej i temu służy dyspozycja § 4 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, pozwalająca na modyfikowanie wysokości takiego dodatku w drodze decyzji uznaniowej. Byłaby więc rzeczą absurdalną i wbrew wykładni celowościowej, taka interpretacja tego przepisu, która uniemożliwiałaby podwyższanie dodatku służbowego. Nie można tym samym w żaden sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wcześniejsze decyzje dotyczące dodatku służbowego są nadal wiążące, a A. Z. przysługuje kilka dodatków służbowych. Przyjęcie, że poprzednie decyzje określające wysokość dodatku służbowego nie utraciły mocy wiążącej, powodowałyby nieważność kolejnych decyzji w tej sprawie. Ponadto trzeba wskazać, odpowiadając na zarzut skarżącego, że nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakazywałby organowi wydanie w przedmiotowej sytuacji decyzji o odmowie wypłaty przyznanego wcześniejszymi decyzjami dodatku służbowego, który to dodatek w trakcie pełnionej służby był wypłacany na bieżąco wraz z uposażeniem – czego skarżący nie kwestionuje. Dlatego też prawidłowo odmowa wypłaty wspomnianych świadczeń oraz przesłanki tej odmowy zostały sformułowane przez Dyrektora Aresztu Śledczego w piśmie z dnia 23 stycznia 2008 r. dotyczącym wypłaty przyznanych skarżącemu dodatków służbowych. Z tych względów nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż brak jest podstaw prawnych do podjęcia czynności polegającej na wypłacie żądanych przez skarżącego dodatków służbowych oraz do wydania decyzji o odmowie ich wypłaty. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.