II OSK 1123/11

Dnia 16 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1138/10 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji zezwalającej na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 1138/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] sierpnia 2010 r. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty Rawskiego z dnia [...] maja 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] maja 2005 r., którą udzielono H. T., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne w postaci ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych na gruntach oznaczonych nr działek [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] położonych w miejscowości B., gmina B. R. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na podstawie decyzji Starosty Rawskiego z [...] maja 2005 r. H. T. uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w postaci ustabilizowanych komunalnych odpadów ściekowych na działkach nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] położonych w miejscowości B., gmina B. R. H. T. posiadał zgodę dzierżawców tych nieruchomości – H. i O. J. na korzystanie z nich w celu prowadzenia tej działalności. Od dnia 5 kwietnia 2007 r. nieruchomości te weszły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i pozostają w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych. W dniu 30 marca 2009 r. Agencja wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty Rawskiego z [...] maja 2005 r. informując, że nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie działalności polegającej na odzysku odpadów na tych nieruchomościach. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sporu prawnego pomiędzy H. i O. J. a Agencją Nieruchomości Rolnych o ustalenie istnienia umowy dzierżawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. (II SA/Łd 721/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. T. na to postanowienie. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Rawski stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] maja 2005 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. T. na ww. decyzję Kolegium. Sąd I instancji ustalił, że skarżący na mocy decyzji Starosty Rawskiego z 2005 r. uzyskał zezwolenie na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne w postaci ustabilizowanych komunalnych odpadów ściekowych na oznaczonej nieruchomości. Warunkiem uzyskania tego zezwolenia była zgoda na składowanie odpadów na nieruchomości udzielona przez dzierżawców tej nieruchomości. Po wydaniu tej decyzji doszło do zmiany właściciela nieruchomości na Agencję Nieruchomości Rolnych. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.), nieruchomości rolne nabyte na podstawie m. in. art. 3 ust. 4 (w ramach prawa pierwokupu) wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nieruchomość znajdująca się w dniu wejścia w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa we władaniu innych osób na podstawie umów, pozostaje nadal we władaniu tych osób na dotychczasowych warunkach, do chwili zawarcia z Agencją nowych umów (art. 8 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). Jeżeli nowe umowy nie zostaną zawarte w terminie roku od dnia wejścia nieruchomości w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, dotychczasowe umowy wygasają (art. 8 ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). W tej sprawie w terminie jednego roku od dnia wejścia nieruchomości w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, czyli od momentu zrealizowania przez Agencję Nieruchomości Rolnej prawa pierwokupu, nowa umowa dzierżawy z O. i H. J. nie została zawarta, a zatem jedynym uprawnionym podmiotem do dysponowania tą nieruchomością była Agencja Nieruchomości Rolnych reprezentująca Skarb Państwa. Sąd I instancji stwierdził, że skoro na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wygasła umowa dzierżawy pomiędzy małżonkami J. a Agencją, to utraciła moc prawną zgoda tych osób na wykorzystanie nieruchomości przez skarżącego. W tej sytuacji skarżący nie ma uprawnień do korzystania z nieruchomości w celu odzysku odpadów, ponieważ obecny właściciel nieruchomości i podmiot jedynie uprawniony do rozporządzania nią, czyli Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyraża zgody na korzystanie przez skarżącego z nieruchomości w zakresie i w sposób określony w zezwoleniu na odzysk odpadów. Decyzja o zezwoleniu na odzysk odpadów, z przyczyn związanych ze zmianą właściciela i wygaśnięciem umowy dzierżawy, stała się więc bezprzedmiotowa. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie strony, czyli obecnego właściciela nieruchomości, który nie wyraża zgody na wykorzystywanie nieruchomości w sposób określony w zezwoleniu, a zatem – w ocenie Sądu -spełnione zostały przesłanki określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, Agencja jest stroną postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu. Agencja przy tym występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia i realizuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd I instancji wyjaśnił, iż kwestia zawieszenia postępowania była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 721/09 oddalił skargę, a więc uznał, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Sąd w tym postępowaniu jest więc związany tym orzeczeniem na mocy art. 153 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy o odpadach poprzez pominięcie przez organy okoliczności, że do prowadzenia działalności w zakresie odpadów wystarczające jest uzyskanie zgody osób władających nieruchomością, Sąd I instancji wskazał, że skoro umowa dzierżawy wygasła, w sprawie nie ma osób władających nieruchomością w sposób zgodny z prawem. Tylko podmioty władające nieruchomością w sposób zgodny z prawem, mogą dysponować nieruchomością w zakresie swoich uprawnień. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł H. T., podnosząc zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego tj.: a) art. 3 ust. 3 pkt 13 i pkt 22, art. 29a, art. 43 ust. 1a, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 185,poz. 1243 ze zm.) przez ich niezastosowanie, co skutkowało wadliwym uznaniem Agencji Nieruchomości Rolnych za stronę postępowania oraz odmową uznania za strony O. i H. J.; b) art. 26 ust. 1-7 i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do prowadzenia działalności w zakresie odzysku komunalnych osadów ściekowych niezbędna jest zgoda podmiotu władającego nieruchomością "w sposób zgodny z prawem" oraz że zgoda taka niezbędna jest przez cały okres, na który udzielono zezwolenia na tę działalność; c) naruszenia prawa materialnego tj. art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa dzierżawy nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa wygasa z mocy prawa także w przypadku, gdy Agencja Nieruchomości Rolnych odmawia przystąpienia do negocjacji w sprawie warunków nowej umowy dzierżawy; 2) naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo tego, że istniała podstawa do wznowienia postępowania polegająca na niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze stron O. i H. J., których interesu prawnego dotyczyło postępowanie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że organ II instancji błędnie stwierdził wygaśnięcie decyzji wbrew interesowi jej adresata i błędnie uznał ją za bezprzedmiotową; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 10, 28, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie stanu władania przedmiotową nieruchomością, co skutkowało nieustaleniem kręgu stron postępowania oraz odmową zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia toczącego się przed sądem powszechnym sporu co do istnienia umowy dzierżawy; d) art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kognicji sądu administracyjnego i dokonanie oceny istnienia i skuteczności umowy dzierżawy; e) art. 153 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie za wiążące w tym postępowaniu oceny prawnej i wskazań wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2009 r., pomimo, że uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone i nie zawiera oceny prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niedokonania pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności nierozpatrzenia zarzutu naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy o odpadach; f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a w szczególności nieprzytoczenie żadnego przepisu ustawy o odpadach, z którego wynika, że wygaśnięcie umowy dzierżawy nieruchomości skutkuje utratą mocy prawnej zgody dzierżawców na wykorzystywanie nieruchomości dla celów związanych z odzyskiem odpadów oraz że brak zgody Agencji Nieruchomości Rolnych jako podmiotu aktualnie wykonującego uprawnienia właścicielskie pozbawia skarżącego prawa do korzystania z nieruchomości w celu odzysku odpadów. Powołując się na te podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie Filia w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Agencja podniosła, iż z treści art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Agencja jako podmiot, który wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do powierzonych jej nieruchomości rolnych Skarbu Państwa ma interes prawny w sprawie dotyczącej nieruchomości, która wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Posiada zatem status strony postępowania w tej sprawie. Zdaniem uczestnika postępowania, O. i H. J. w 2005 r., gdy skarżący uzyskał zezwolenie na odzysk odpadów nie mieli prawa do wyrażenia zgody na prowadzenie tej działalności na przedmiotowych nieruchomościach, gdyż wymagana była do tego zgoda poprzedniego właściciela nieruchomości (§ 3 ust. 2 umowy dzierżawy z dnia 8 czerwca 2001 r.). Obecnie również nie są uprawnieni do dysponowania tymi nieruchomościami z uwagi na treść art. 8 ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie skarżący H. T. uzyskał – na mocy decyzji Starosty Rawskiego z [...] maja 2005 r. -zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odzysku ustabilizowanych komunalnych odpadów ściekowych na określonych nieruchomościach w miejscowości B. W dacie uzyskania tego zezwolenia nieruchomości te były dzierżawione przez H. i O. J. od spółki [...] S. A. w W. na podstawie umowy z 2001 r. W dniu 5 kwietnia 2007 r. nieruchomości te weszły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i pozostają w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych. Reprezentująca Skarb Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie tej działalności przez skarżącego na przedmiotowych nieruchomościach, czemu dała wyraz, występując w dniu 30 marca 2009 r. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty Rawskiego z [...] maja 2005 r. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (stan prawny na dzień 16 maja 2005 r. - Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.) w zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów określa się m. in. miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (pkt 2), miejsce i sposób magazynowania odpadów (pkt 4). W tej sprawie skarżący – zgodnie z powołanymi przepisami - uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odzysku odpadów na konkretnych, wymienionych w decyzji z [...] maja 2005 r. nieruchomościach położonych w miejscowości B. Z decyzji tej wynika, że odzysk tych odpadów w postaci ustabilizowanych osadów ściekowych miał polegać na ich stosowaniu do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i produkcji pasz, w szczególności na rozprowadzaniu tych osadów po powierzchni oznaczonych nieruchomości w ciągu 48 godzin od przywiezienia na miejsce stosowania, a następnie mieszaniu ich z gruntem. Metoda odzysku tych odpadów determinowała ścisły związek tej działalności z gruntem, a więc określonymi w decyzji z 2005 r. nieruchomościami. Jako jedną z podstaw prawnych tej decyzji wskazano również art. 63 ust. 6 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.), który stanowi, że określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 1. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Z powołanych przepisów wynika więc, że do prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie magazynowania i odzysku odpadów na określonych nieruchomościach konieczne było posiadanie tytułu prawnego do tych nieruchomości, a więc uprawnienia do korzystania z nich w ten określony sposób przez cały okres, na który wydano zezwolenie. Niezasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej sformułowane w ramach zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1-7 i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, że do prowadzenia przedmiotowej działalności na określonych nieruchomościach wystarczająca jest zgoda podmiotu władającego nimi, nawet jeżeli włada on nimi w sposób niezgodny z prawem oraz że zgoda ta nie jest niezbędna przez cały okres, na który wydano zezwolenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w tej sprawie dotyczył głównie do tego, czy skarżący posiada tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości, na których prowadzi działalność polegającą na odzysku odpadów, a w szczególności czy H. i O. J., którzy udzielili mu zgody na prowadzenie tej działalności na tych nieruchomościach nadal są ich dzierżawcami na podstawie umowy dzierżawy z 2001 r. Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga zwrócenia uwagi na treść art. 698 § 1 k.c., który stanowi, że bez zgody wydzierżawiającego dzierżawca nie może oddawać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania, ani go poddzierżawiać. Bezsporne jest, że w tej sprawie Agencja Nieruchomości Rolnych, wykonująca uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, nie wyraża zgody na prowadzenie przez skarżącego działalności na tych gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zatem, nawet jeżeli w świetle prawa cywilnego O. i H. J. byliby dzierżawcami tych nieruchomości, to nie mogą ich oddać skarżącemu do bezpłatnego używania, ani ich poddzierżawiać, bez zgody ich właściciela. Skarżący, który wywodzi swe uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów na tych działkach od H. i O. J. nie może zatem mieć - w świetle art. 698 § 1 k.c. - tytułu prawnego do tych nieruchomości. Kwestia obowiązywania umowy dzierżawy z 2001 r. nie miała więc znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do związanych z tą kwestią zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 10, 28, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Na marginesie należy jednak podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kognicji sądu administracyjnego na skutek dokonania oceny istnienia i skuteczności umowy dzierżawy z 2001 r., gdyż jest to kwestia cywilnoprawna i jej rozstrzyganie należy do kompetencji sądów powszechnych. To uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, odpowiada prawu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nietrafnie strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o wskazane wyżej ustalenia faktyczne można przyjąć, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Rawskiego z [...] maja 2005 r., o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s.662). Jednym z elementów stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2005 r. było miejsce prowadzenia przez skarżącego działalności polegającej na odzysku odpadów. Skoro skarżący utracił tytuł prawny do prowadzenia przedmiotowej działalności w ściśle określonym miejscu, a więc na nieruchomościach wymienionych w decyzji Starosty Rawskiego z [...] maja 2005 r., to decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie jednej ze stron postępowania tj. Agencji Nieruchomości Rolnych, która jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa – właściciela tych nieruchomości, nie wyraża zgody na dalsze jej prowadzenia na nieruchomościach wchodzących od dnia 5 kwietnia 2007 r. w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prawidłowości ustalenia przez organy administracji oraz Sąd I instancji kręgu stron postępowania administracyjnego. W powołanych przez stronę skarżącą przepisach art. 3 ust. 3 pkt 13 i pkt 22, art. 29a, art. 43 ust. 1a, ust. 4 i ust. 4a ustawy o odpadach jest mowa o "władającym powierzchnią ziemi", nie zaś o właścicielu nieruchomości, na której będzie prowadzony odzysk odpadów. Jednakże należy zwrócić uwagę, że przepisy te dotyczą postępowania m.in. o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy, a więc postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na określonych nieruchomościach, a nie decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Właściciel nieruchomości ma bezspornie, wynikający z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., interes prawny w tym, aby żądać wszczęcia postępowania, które może prowadzić do zaprzestania określonej działalności na jego nieruchomości. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że Agencja Nieruchomości Rolnych reprezentująca Skarb Państwa – właściciela nieruchomości, na których skarżący prowadzi przedmiotową działalność ma przymiot strony tego postępowania. Jednocześnie należy stwierdzić, że takiego przymiotu strony nie mogli mieć O. i H. J., albowiem brak jest przepisów prawa, z których mogliby oni wywodzić swój interes prawny w tym postępowaniu. Osoby te mogły mieć jedynie interes faktyczny, żeby uczestniczyć w tym postępowaniu administracyjnym, wynikający ze stosunków prawnych wiążących je ze skarżącym. Taki interes nie uprawnia jednak do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.