II OSK 1831/11

Dnia 30 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 788/10 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną udzielającą pozwolenia na przebudowanie linii kablowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia [...] września 2001 r. udzielającą Z. S.A. Rejon Energetyczny S. pozwolenia na przebudowę linii kablowej SN 15 kV od stacji transformatorowej ST 1068 do stacji transformatorowej ST 250 w ulicach L., G., M., G. i Ż. w S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. wydanym na wniosek J.B. Starosta S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] września 2001 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta S. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2001 r. Jednocześnie organ l instancji umorzył postępowanie dotyczące wniosku z dnia 4 grudnia 2006 r. w sprawie zobowiązania inwestora do wykonania rozbiórki przebudowywanej linii energetycznej na odcinku od stacji ST 127 do ul. G. Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Wojewoda Podlaski uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i odmówił uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2001 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie mógł rozstrzygać w zakresie wniosku skarżącego dotyczącego rozbiórki przebudowywanej linii energetycznej na odcinku od stacji transformatorowej ST 127 do ul. G., gdyż rozstrzygnięcie w zakresie rozbiórki istniejących obiektów budowlanych może zapaść jedynie w wyniku postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2001 r., skarżący został uznany za stronę postępowania. Decyzja wydana w tej sprawie została wysłana do skarżącego, a następnie z powodu zamkniętych drzwi w mieszkaniu adresata, pracownik poczty przesyłkę awizował w dniu 12 września 2001 r. oraz w dniu 19 września 2001 r. Z powodu nieodebrania przesyłki została ona zwrócona nadawcy z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". Wskazana decyzja została zatem prawidłowo doręczona stronie w dniu 29 września 2001 r. w trybie art. 44 k.p.a. Skarżący został prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie czynnie uczestniczył w tym postępowaniu, czego dowodem jest złożenie wniosku o nałożenie na inwestora obowiązku rozbiórki przebudowywanych obiektów energetycznych w części niepodlegającej dalszemu użytkowaniu. Z tych względów Wojewoda Podlaski nie stwierdził, aby skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z rozpatrywanych dokumentów skarżący brał czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania, doręczane mu też były wszystkie pisma i rozstrzygnięcia. Ponadto organ wyjaśnił, że wcześniejsza decyzja Burmistrza S. z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej kablowej stała się ostateczna w dniu 5 czerwca 1998 r. i na podstawie wówczas obowiązujących przepisów organ l instancji wydał w oparciu o nią decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., Burmistrz Miasta S. stwierdził wprawdzie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem prawa, nie została ona jednak uchylona z racji upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. i nadal znajduje się w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J.B. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. przez uznanie, że stwierdzenie Burmistrza Miasta S. prawomocną decyzją z dnia [...] września 2008 r., że decyzja z dnia [...] maja 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydana została z naruszeniem prawa nie stanowi dodatkowej podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie może on stanowić podstawy wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego oświadczenie Urzędu Pocztowego dotyczące nieodebranej przesyłki, przyjęte bez wymaganej formy zeznania i niestanowiące dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., nie mogło przesądzać o odmowie zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że we wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej kolejności jako podstawę wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – czyli sytuację, w której strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący został uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2001 r., doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz czynnie w tym postępowaniu uczestniczył. Została mu także doręczona decyzja z dnia [...] września 2001 r. w formie doręczenia zastępczego. Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzą również okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 7, tj. nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, jak również zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Bowiem decyzja Burmistrza S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1998 r. nie została uchylona (z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a.). Oceny tej nie zmienia stwierdzenie w decyzji z dnia [...] września 2008 r., iż decyzja z dnia [...] maja 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadal znajduje się w obrocie prawnym, w konsekwencji nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania wystąpienia powoływanych przez stronę przesłanek wznowienia. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, iż rozpatrzenie złożonego przez skarżącego w postępowaniu wznowieniowym wniosku w dokonanie rozbiórki istniejących obiektów budowlanych mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia podstaw do wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.B. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 7, art. 146 § 1 i art. 44 § 4 w związku z art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowania art. 4171 § 2 k.c. i odpowiednio art. 146 § 1 k.p.a. przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. oraz naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej, która nakazywała wyeliminowanie blokady prawnej dla stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone w sprawie decyzje zapadły w postępowaniu wznowieniowym wszczętym wnioskiem J.B. z dnia 3 czerwca 2002 r. Prawną podstawą tego wniosku był przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wnioskodawca twierdził, że jako strona postępowania o wydanie pozwolenia na przebudowę linii energetycznej usytuowanej, między innymi, na jego nieruchomości bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, gdyż nie została doręczona mu końcowa decyzja zawierająca pozwolenie na budowę. Twierdzenie to słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione i sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż skarżący został uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją pozwalającą na przebudowę przedmiotowej linii energetycznej, brał czynny udział w tym postępowaniu a wydana w nim decyzja została mu doręczona w sposób określony jako "doręczenie zastępcze", przewidziane art. 44 k.p.a. Świadczą o tym urzędowe adnotacje sporządzone na pismach podlegających doręczeniu zgodnie z przepisami § 2 i 3 art. 44 k.p.a., uzupełnione informacją Obwodowego Urzędu Pocztowego w Sokółce z dnia 20 lutego 2003 r. Zarzut skarżącego, kwestionującego fakt doręczenia mu decyzji z dnia [...] września 2001 r., iż pominięto przeprowadzenie dowodu z przesłuchania doręczyciela pocztowego, jest nieuzasadniony. Organy trafnie bowiem wykazały, że przesłuchanie takie było bezcelowe ze względu na znaczny upływ czasu od daty doręczenia oraz fakt potwierdzenia sposobu doręczenia pisma zgodnie z art. 44 k.p.a. Nie może więc budzić zastrzeżeń ustalenie Sądu I instancji, iż skarżący nie wykazał istnienia przesłanki wznowieniowej określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania wznowieniowego skarżący powołał się dodatkowo na to, iż decyzją z dnia [...] września 2008 r. Burmistrz S. stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz ze względu na upływ dziesięcioletniego terminu od dnia jej wydania nie można stwierdzić jej nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). Z faktu tego wyprowadził wniosek, iż w sprawie wystąpiły dodatkowe podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., przy czym uzasadnienie tego wniosku wskazuje, że skarżący powołuje się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 a nie pkt 7 k.p.a. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, poparty uzasadnieniem wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 864/08, iż podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego postępowania i niedopuszczalne jest późniejsze rozszerzenie podstaw wznowieniowych. Pogląd ten trafnie zakwestionowała skarga kasacyjna. Skoro bowiem organ może – z zasady – wznowić postępowanie z urzędu (art. 147 k.p.a.) a organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa i czuwać nad jego przestrzeganiem (art. 6 i 7 k.p.a.), to również w toku wszczętego na wniosek postępowania wznowieniowego są obowiązane wyjaśnić, czy nie zaistniała któraś z ustawowych podstaw wznowienia postępowania. W omawianej kwestii postępowanie administracyjne, które może toczyć się również z urzędu, różni się od postępowania cywilnego, w którym wskazana w skardze wznowieniowej podstawa wznowienia określa granice postępowania (por. art. 412 § 1 k.p.c.). Przyjęcie w rozpoznawanej sprawie wadliwego poglądu co do granic sprawy o wznowienie postępowania nie miało jednak żadnego wpływy na jej wynik. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił bowiem, że w sprawie nie zaistniała także żadna inna, oprócz wskazanej we wniosku o wznowienie, podstawa wznowieniowa. Stwierdzenie bowiem, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa nie stanowi podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a tym bardziej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie jest bowiem równoznaczne z wymaganym art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uchyleniem lub zmianą decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym. Wobec niezaistnienia podstaw wznowieniowych organy miały obowiązek wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji zawierającej pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji za całkowicie nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 7 k.p.a. a także art. 146 § 1 i art. 44 w związku z art. 80 k.p.a. Nie zostały w sprawie również naruszone pozostałe przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Dotyczy to, przede wszystkim art. 2, art. 8 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Żadna z zasad wynikających z tych przepisów nie została w sprawie naruszona w wyniku oddalenia skargi skarżącego od decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zauważyć, że z przepisu art. 176 ust. 2 Konstytucji RP wynika, iż zarówno ustrój sądów jak i ich postępowanie określają obowiązujące ustawy. Wydana w dniu [...] września 2001 r. decyzja o pozwoleniu na przebudowę linii energetycznej w Sokółce jest decyzją ostateczną i prawomocną, której uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w KPA lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Po przeprowadzeniu zgodnie z obowiązującą procedurą postępowania wznowieniowego organy uznały, iż nie zaistniały podstawy do uchylenia lub stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarga kasacyjna nie przedstawiła żadnych uzasadnionych zarzutów do zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.