II SA/Ol 976/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Iławie na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005 r. nr XXXIX/423/05 w przedmiocie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Zalewo 1. stwierdza nieważność Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Zalewo w części obejmującej: - § 2 pkt 5, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12; - § 14; - § 24 ust. 2 pkt. 7 i 8; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Uchwałą nr XXXIX/423/05 z dnia 28 grudnia 2005 r. Rada Miejska w Zalewie, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 –pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Zalewo. Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Iławie zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu stwierdził, że w § 2 pkt 5, pkt 10, pkt 11, pkt 12 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Zalewo, powtórzono definicje pojęć: "właściciel nieruchomości", "stacje zlewne", "nieczystości ciekłe" i "zbiorniki bezodpływowe", zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 3 - 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podał też, że w § 2 pkt 9 przedmiotowej uchwały zawarto definicję "odpadów komunalnych", zdefiniowaną w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62 poz. 628 ze zm.), zmieniając zakres znaczeniowy tego pojęcia. Prokurator Rejonowy w Iławie wskazał także, że Rada Miejska w Zalewie w § 14 załącznika do uchwały zakazała spalania odpadów w pojemnikach i kontenerach, czym przekroczyła kompetencje wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż zakaz spalania odpadów poza spalarniami wynika z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62 poz. 628 ze zm.). Zarzucił również, że w § 24 ust. 2 przedmiotowego załącznika wymieniono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym m.in. opłacanie podatku od posiadania psów oraz terminowe szczepienia ochronne psów przeciw wściekliźnie i innym chorobom zakaźnym. Natomiast oba te obowiązki wynikają z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej, zatem brak było podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Zalewie wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu wywiodła, że uchybienia dostrzeżone przez skarżącego nie należą do kategorii rażących naruszeń prawa, gdyż przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych norm prawa materialnego lub procesowego. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia lub aktu z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zdaniem Rady, uchybienie polegające na powtórzeniu w treści aktu niektórych przepisów ustawy nie powinno być zakwalifikowane do kategorii istotnych naruszeń prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wywiodła, że przyjęcie, iż rada miejska nie może powtórzyć w celach porządkujących i służących przejrzystości postanowień regulaminu wobec przeciętnego adresata tego aktu, doszłoby do sytuacji, w której regulamin regulujący wyrywkowe kwestie byłby niezrozumiały, a przez to rodzący problemy interpretacyjne. Powtórzenie niewielkich fragmentów aktów normatywnych wyższego stopnia z jednoczesnym ujęciem ich w formę obowiązku, zdaniem organu, oznacza dopełnienie zapisów ustawowych. Zaznaczyła, że definicja właściciela nieruchomości, stacji zlewnej, nieczystości ciekłych i zbiorników bezodpływowych funkcjonuje nie tylko we wskazanej w skardze ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada uznała też, że określone w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały organu gminy, gdyż mają charakter wskazówek i zaleceń, a nie zastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Stwierdziła, że nie naruszyła § 147 i § 149 rozporządzenia, gdyż nie zamierzała posługiwać się w obrębie tego aktu definicjami w innym znaczeniu, jak również nie formułowała definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Zaznaczyła ponadto, że skarżący mógł wystąpić do organu gminy o zmianę zaskarżonych zapisów, nie wykorzystując drogi sądowego stwierdzenia ich nieważności. Rada oceniła, że uchwała została powzięta z nieistotnym naruszeniem prawa i stwierdziła, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest ustalenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Zalewo. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle powołanej regulacji prawnej, kompetencja organu do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W konsekwencji powyższego, ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą jednostki samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Nie może budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Powyższe uzasadnione jest założeniem niesprzeczności sytemu prawa. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu tylko uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podstawą prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Umocowanie Rady Gminy do uchwalenia kontrolowanej uchwały przewidziana została w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którymi rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (pkt 1), częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3), obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6). Należy podzielić stanowisko prezentowane w skardze, że stanowiąc kwestionowane przepisy Rada Miejska w Zalewie przekroczyła przyznane jej kompetencje. W zaskarżonej uchwale powtórzono w § 2 pkt 5, pkt 10, pkt 11 i pkt 12 regulaminu legalne definicje pojęć: "właściciel nieruchomości" (§ 2 pkt 5), "stacje zlewne" (§ 2 pkt 10), "nieczystości ciekłe" (§ 2 pkt 11) i "zbiorniki bezodpływowe" (§ 2 pkt 12). Pojęcia te, jak zasadnie wskazał Prokurator Rejonowy, zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 3 - 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kwestie te nie mogły być przedmiotem regulacji przepisami regulaminu jako aktu prawa miejscowego. Zakaz powtarzania w uchwale treści normatywnych zawartych w przepisach ustaw i rozporządzeń wynika przede wszystkim z określonej w art. 87 Konstytucji hierarchii źródeł prawa, zgodnie z którą akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zakaz powtarzania regulacji ustawowych lub ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego nie budzi wątpliwości także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02 i z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17). Ponadto, zgodnie z § 136 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwałach i zarządzeniach nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniem. Pod pojęciem "przepisu prawnego niezgodnego z ustawą" należy rozumieć regulację, której materia wykracza lub rozszerza treść upoważnienia bądź też ujmuje określone zagadnienie lub je modyfikuje w stosunku do zapisu ustawowego w sposób sprzeczny z materią ustawową (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/09, wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08, dostępne pod adresem: http//:orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 627/09, LEX nr 566006). Stosownie zaś do § 137 w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powtarzanie przepisów ustawowych jest niedopuszczalne z uwagi na normatywną zbyteczność i niebezpieczeństwo wprowadzenia odbiorcy w błąd. W przepisie § 2 pkt 9 przedmiotowej uchwały Rada zawarła definicję "odpadów komunalnych", różniącą się od legalnej definicji tego pojęcia określonej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62 poz. 628 ze zm.). Jak już wyżej podniesiono, przepisy aktu prawa miejscowego muszą być zgodne z normami zawartymi w aktach prawnych stojących wyżej w hierarchii źródeł prawa. Zakwestionowany przepis regulaminu nie spełnia tego wymogu, gdyż jest sprzeczny z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach. Rada Miejska w Zalewie zakazując w § 14 załącznika do przedmiotowej uchwały spalania odpadów w pojemnikach i kontenerach, również przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż zakaz termicznego unieszkodliwiania odpadów w jakimkolwiek innym urządzeniu poza spalarniami został uregulowany w art. 44 ust. 1 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62 poz. 628 ze zm.). Dodać należy, że obowiązki właścicieli nieruchomości oraz sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych określone zostały w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). W § 24 ust. 2 przedmiotowego regulaminu Rada określiła obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, obligując ich w pkt 7 do opłacania podatku od posiadania psów, zaś w pkt 8 – do terminowego szczepienia ochronnego psów przeciw wściekliźnie i innym chorobom zakaźnym. Natomiast obowiązek uiszczania podatku od posiadanego psa wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.), zaś kwestia obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). W art. 56 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy zawarto obowiązek poddawania psów w wieku powyżej 3 miesiąca raz na 12 miesięcy szczepieniu przeciwko wściekliźnie. Powyższe oznacza, że przepisy § 24 ust. 2 pkt 7 i pkt 8 regulaminu nie stanowią materii podlegającej uregulowaniu przepisami prawa miejscowego. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola przepisów § 2 pkt 5, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, § 14 oraz § 24 ust. 2 pkt. 7 i 8 załącznika do zaskarżonej uchwały nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Zalewo wykazała, że zostały podjęte z naruszeniem ustawowej kompetencji przyznanej Radzie w tym zakresie, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności tych przepisów. Wyjaśnić przy tym należy, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ustawowe unormowania nie zawierają kryteriów zezwalających na określanie "istotności" naruszeń prawa, a tym samym kwestia ta została pozostawiona do oceny sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08, podobnie A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, str. 340 oraz powołana tam literatura). W myśl art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. 1 wyroku nie podlega wykonaniu.