II SA/Bk 715/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy J. K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia prowadzenia lokalnego transportu zbiorowego. stwierdza niezgodność z prawem postanowienia § 3 zaskarżonej uchwały Skarga Wojewody P. została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] listopada 2009 r. Rada Gminy J. K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia Gminie Miasto B. wykonywania zadania w zakresie prowadzenia lokalnego transportu zbiorowego na terenie Gminy J. K. Powierzając wykonanie tego zadania (§ 1 uchwały) Rada Gminy ustaliła (§ 2 uchwały), iż zasady i warunki przekazywania środków finansowych na wykonanie zadania określi porozumienie zawarte pomiędzy Gminą Miasto B. a Gminą J. K. Natomiast w § 3 uchwały Rada zastrzegła, że zmiana porozumienia, o którym mowa w § 2, w zakresie dotyczącym przebiegu tras linii komunikacyjnych oraz ich ilości wymagają zgody Rady Gminy. W § 5 Rada powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy J. K. Opisana uchwała podjęta została przez Radę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Uchwała nie posiada uzasadnienia. Wojewoda P., działając na podstawie art. 93 ust. 1 w/w ustawy samorządzie gminnym, wniósł do Sądu skargę domagając się stwierdzenia nieważności części uchwały, mianowicie postanowienia zapisanego w jej § 3. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, iż w ocenie organu nadzoru Rada Gminy formułując postanowienie § 3 uchwały przekroczyła swoje kompetencje. Według organu nadzoru, przepis art. 74 ust. 1 w/w ustawy daje gminom prawo do zawierania porozumień międzygminnych, natomiast art. 31 tejże ustawy stanowi, że bieżącymi sprawami gminy kieruje wójt oraz reprezentuje gminę na zewnątrz. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż to organy wykonawcze gmin w ramach kierowania bieżącymi sprawami gminy, mogą zawierać porozumienia; również możliwość dokonywania zmian porozumienia należy do kompetencji tych organów. Rolą rady gminy jest jedynie wyrażenie woli co do zawarcia i realizacji porozumienia. W takiej też sprawie rada podejmuje stosowną uchwałę, której wykonawcą jest wójt. Z uwagi na fakt, że wójt nie może zawierać i realizować porozumienia na podstawie wadliwej uchwały, organ nadzoru uznał powyższe naruszenie prawa za istotne. Jego istotność powoduje, że § 3 uchwały jest niezgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy J. wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Rady, skoro do jej kompetencji należy wyrażenie zgody na zawarcie porozumienia, to należy do niej również wyrażenie zgody na jego zmiany. Powyższe stanowisko można wnioskować z brzmienia art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną, albowiem będący przedmiotem skargi § 3 uchwały Rady Gminy został ustanowiony z naruszeniem prawa materialnego – art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego też Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący Przewodniczący Rady Gminy prezentuje stanowisko, iż skoro do kompetencji rady gminy należy wyrażenie zgody na zawarcie porozumienia, to do niej należy również wyrażenie zgody na jego zmiany. Wniosek ten wyprowadza z brzmienia art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wniosek przewodniczącego Rady Gminy wywiedziony z treści przepisu art. 18 ust.1 ustawy jest zbyt daleko idący. Powołany przepis ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na konstrukcji domniemania właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które na mocy ustawy o samorządzie gminnym lub innych ustaw należą do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy. Do kompetencji rady gminy nie należy w szczególności: wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1 w/w/ ustawy), załatwianie spraw należących, na mocy art. 30 ust. 2 ustawy, do kompetencji wójta jako organu wykonawczego, a także reprezentacja gminy na zewnątrz (art. 31 ustawy). Rada gminy jako organ stanowiący nie może wkraczać w zakres kompetencji organu wykonawczego, przysługujących mu z mocy ustawy. Rozgraniczenie kompetencji organu stanowiącego oraz organu wykonawczego ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia § 3 uchwały. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 10 ust. 1 upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych w drodze współdziałania. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy, podejmowanie uchwał w sprawie współdziałania z innymi gminami oraz wydzielenie na ten cel odpowiedniego majątku należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zasady i formy prawne tego współdziałania określono bliżej w rozdziałach 7 i 9 ustawy o samorządzie gminnym. Współdziałanie może przybrać formę organizacyjną związku międzygminnego (art. 64 i in. ustawy), porozumienia międzygminnego (art. 74 ustawy) lub stowarzyszenia gmin (art. 84 ustawy). W danym przypadku współdziałanie zostało podjęte w formie porozumienia międzygminnego. Porozumienie stanowi jedną z form współdziałania gmin mającą na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych. W odróżnieniu od związku międzygminnego zadania te wykonuje nie inny, działający w miejsce gmin podmiot, lecz jedna z gmin na rzecz drugiej lub na rzecz kilku gmin. Istotą porozumienia międzygminnego jest powierzenie przez jedną z gmin a przejęcie przez drugą gminę obowiązku wykonywania zadań publicznych. Jak stwierdzają komentatorzy przepisu art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem formalnym przystąpienia gminy do realizacji porozumienia międzygminnego jest wyrażenie takiej woli przez radę gminy w drodze uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy). Niezbędne jest również (w wykonaniu uchwały rady gminy) złożenie stosownych oświadczeń woli w trybie art. 46 ustawy ( A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd gminy, Komentarz ABC, 2010, wyd. III). Wyrażenie woli o powierzeniu wykonania zadań innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego należy do wyłącznej właściwości rady gminy, natomiast złożenie oświadczenia woli o zawarciu porozumienia należy do kompetencji organu uprawnionego do reprezentacji gminy na zewnątrz, czyli do wójta jako organu wykonawczego. Reguła ta ma również zastosowanie co do oceny legalności postanowień zaskarżonej uchwały. Podjęcie tej uchwały należy z pewnością do kompetencji rady gminy, jednakże jej wykonanie, czyli zawarcie porozumienia należy do kompetencji wójta. Zresztą sama Rada Gminy w § 4 uchwały jej wykonanie powierzyła Wójtowi Gminy J. Skoro zatem zawarcie porozumienia należy do kompetencji organu wykonawczego, to również zmiany porozumienia w zakresie dotyczącym przebiegu tras linii komunikacyjnych należą do kompetencji tego organu. Zastrzeżenie przez Radę Gminy, że zmiany porozumienia w zakresie dotyczącym przebiegu tras komunikacyjnych wymagają zgody rady stanowi wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego zwłaszcza w sytuacji, gdy rada powierzając wykonanie zadań w zakresie transportu zbiorowego miastu B. nie precyzowała treści, ani nie określała warunków porozumienia przewidzianego uchwałą. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż postanowienie § 3 uchwały zostało podjęte z naruszeniem przepisów ustawy określających kompetencje organu stanowiącego oraz organu wykonawczego gminy (art. 18, 30 oraz 31 ustawy o samorządzie gminnym). Ponieważ od daty podjęcia uchwały (26.XI.2009) upłynął już roczny termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 tejże ustawy orzekł o niezgodności z prawem postanowienia § 3 uchwały.