II SA/Kr 1200/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody z dnia 6 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy skargę oddala Decyzją z dnia 27 maja 2010 r. [...] Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez M. S. polegających na budowie [...] wolnostojących podpiwniczonych altan o powierzchni zabudowy 25 m2 każda, wraz z tarasami (4x25m2) oraz basenem otwartym o powierzchni 30 m2 na działce nr "1" przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 16 kwietnia 2010 r., M. S., zgłosił zamiar wykonania [...] podpiwniczonych altan (budynków gospodarczych) oranżerii o powierzchni zabudowy 25 m2 każda, wraz z tarasami (4x25 m2) oraz basenem otwartym o powierzchni 30 m2, na działce nr "1". Wobec stwierdzenia przez organ I instancji braków wniosku wydane zostało w dniu 27 kwietnia 2010 r., postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wymagane dokumenty. Postanowienie to zostało doręczone adresatowi w dniu 5 maja 2010 r. Termin do uzupełnienia zgłoszenia wyznaczono do 8 maja 2010 r. W dniu 19 maja 2010 r. inwestor złożył dodatkowe rysunki oraz wyjaśnienie, że zgłoszenie dotyczy budowy [...] wolnostojących, podpiwniczonych altan o powierzchni zabudowy 25 m2 każda, wraz z tarasami (4x25 m2) oraz basenem otwartym o powierzchni 30 m2, na wskazanej działce nr "1". Analizując wniosek wraz z uzupełnieniem organ stwierdził, że powyższe roboty nie mieszczą się w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przedłożonymi rysunkami, inwestor zamierza budować [...] obiekty budowlane posiadające fundamenty żelbetowe, ściany piwnicy wykonane z żelbetu lub murowane, ściany parteru (szkielet kanadyjski, okładzina drewniana/deski) oraz dach -gont lub blacha płaska. Każdy z tych obiektów posiada taras o powierzchni 12,72m2 (a nie 25 m2 jak podano we wniosku) posadowiony na stopach betonowych. Inwestor podał, że projektowane obiekty wykorzystywane będą m.in. do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych (brak określenia jakich), a także jako miejsce na urządzenia do obsługi basenu oraz miejsce na węzeł sanitarny. W ocenie organu takich obiektów nie można zakwalifikować jako altan ogrodowych, ponieważ projektowane obiekty odpowiadają definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Poza tym organ stwierdził brak spójności przedłożonej dokumentacji. Wskazał, że projektowane obiekty nie są obiektami wolno stojącymi, jak to określił we wniosku inwestor. Posiadają niezależną konstrukcję, lecz oddalone od siebie są jedynie szczeliną dylatacyjną. Natomiast dylatacja to szczelina oddzielająca elementy budowli lub obiekty budowlane ze sobą sąsiadujące, aby zapobiec np. ich uszkodzeniu. Odnosząc się do kwestii budowy basenu, organ wskazał, że na działce nr "1", nie znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, zatem budowa basenu na tej działce wykracza poza zakres robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S. zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazując na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 2 powołanej ustawy skarżący podniósł, że skoro ustawodawca w przypadku łącznego rozumienia w/w artykułów, dopuścił możliwość wybudowania parterowego budynku gospodarczego na fundamencie bez pozwolenia na budowę, a altana została przypisana do tego samego typu budynków i jest równorzędnym obiektem w stosunku do budynków gospodarczych, również ona może być posadowiona na fundamencie. Zaznaczył, że fundamenty są wykonywane również pod niewielkie obiekty budowlane jak np. znaki drogowe, ławki, małą architekturę, co nie przeczy możliwości ich wykonywania bez pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał również, że każda z wnioskowanych altan stanowi niezależną całość konstrukcyjną i może funkcjonować bez pozostałych, wobec czego twierdzenie organu, że nie można uznać tych obiekty wolnostojące jest błędne. Ponadto skarżący podał w odwołaniu, że wyłącza z zakresu zgłoszenia realizację basenu o pow. 30 m2. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2010r. znak: [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej sprzeciwu do zgłoszenia budowy basenu o powierzchni 30 m2 i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że po analizie zgłoszenia budowy [...] wolnostojących altan z załączonymi rysunkami i opisami stwierdził, iż obiekty te nie mogą być zakwalifikowane jako wolnostojące altany czy też budynki gospodarcze. Jest to bowiem zespół podpiwniczonych przylegających do siebie budynków (oddzielne fundamenty i konstrukcja ścian), które wprawdzie są oddzielone dylatacyjnie ale nie są one obiektami wolnostojącymi. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że altany (o lekkiej konstrukcji, lekkich ścianach, posiadające fundamenty czy też podpiwniczenie), jak i o analogicznej konstrukcji budynki gospodarcze o pow. nie większej niż 25 m2 każdy, jeżeli są obiektami wolnostojącymi wówczas nie wymagają pozwolenia na budowę. Wskazał jednak, że z załączonych szkiców i rysunków, wynika, że zgłaszane altany wraz z tarasami nie są obiektami wolnostojącymi. Ponadto tarasy tych obiektów (pow. 12,5 m2) stanowią ich integralną część (są po wiązane konstrukcyjnie). Stwierdzono, że powierzchnia zabudowy wynosi 25 m + 12,50 m2, a zatem przekracza dopuszczalną powierzchnie zabudowy do 25 m2. Z akt sprawy wynika także, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 1210m2, zatem na działce o tej powierzchni mogłyby być zlokalizowane nie więcej niż [...] wolnostojące obiekty jednakże o pow. zabudowy do 25 m2 każdy. Na końcu organ zaznaczył, że ponieważ inwestor wraz z odwołaniem złożył rezygnację z budowy basenu rozstrzygnięcie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. S. zarzucając brak podstaw prawnych i należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego prawidłowa interpretacja definicji powierzchni zabudowy powinna skutkować wyłączeniem części tarasu z wyliczeń powierzchni zabudowy altan i w konsekwencji przyjęciem zgłoszenia. Skarżący podniósł, że altany są obiektami wolnostojącymi, a zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku, przerwy pomiędzy budynkami dodatkowo opisano słowem "dylatacja". Skarżący wskazał, że nie występuje ustawa lub rozporządzenie, które definiowałoby pojęcie relacji przestrzennych wolnostojącej zabudowy. W przypadku projektowanej zabudowy altan, budynek w swoim zewnętrznym obrysie ma wymiar 4m x 6m, a zatem jego powierzchnia do zabudowy wynosi 24 m2. Tarasy, dojścia i inne powierzchnie utwardzone nie powinny być wliczane do sumy powierzchni zabudowy. W związku powyższym wniosek inwestora zinterpretowano bezzasadnie, uznając, że powierzchnia zabudowy altan przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy do 25 m2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy orzeczenie organu I instancji, który wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy 4 podpiwniczonych altan o powierzchni zabudowy 25 m2 każda z tarasami 4X25 m2. Zdaniem organów, obiekty których dotyczyło zgłoszenie nie mieszczą się w pojęciu "altan", ale jako obiekty posiadające żelbetonowe fundamenty i podpiwniczenie odpowiadają definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organy stoją na stanowisku, iż obiekty te nie są obiektami wolnostojącymi. Zdaniem organów, tarasy przylegające do tych obiektów stanowią ich integralną część i w tej sytuacji powierzchnia zabudowy wynosi 25 m2 plus 12,5 m2, co przekracza ustawowo dopuszczalną powierzchnię 25 m2. Zgłoszenie dotyczy zatem obiektów które nie mieszczą się w katalogu wymienionym w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Ze stanowiskiem tym zgadza się sąd rozpoznającym niniejszą sprawę, aczkolwiek nie wszystkie argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji zasługują na aprobatę. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust 1 pkt 2 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tego typu obiektów objęta jest tzw. trybem zgłoszeniowym o którym mowa w art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym zgodnie z art. 30 ust 6 pkt 1- właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określone w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 jest wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 28 ust 1 (podobnie jak pozostałe przypadki wskazane w przepisie art. 29) i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Samo pojęcie "altany" nie jest definiowane przepisami ustawy Prawo budowlane. Słowo to należy więc interpretować, bądź przez potoczne jego rozumienie, bądź sięgając do definicji słownikowych. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s. 58) pojęcie "altana" jest określane jako niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. W definiowaniu tego pojęcia w rozumieniu potocznym podkreśla się również lekki charakter obiektów tego typu. Według przytoczonych wyżej definicji nieustawowych, obiekty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania nie przystają do cech jakim powinny odpowiadać obiekty typu "altana". Lekkiemu charakterowi tego typu obiektów nie odpowiada, ich podpiwniczenie i to wykonane w technologii żelbetonowej lub murowanej. Także ich przeznaczenie opisane w zgłoszeniu tylko częściowo i to w przypadku dwóch obiektów oznaczonych jako altana 3 i 4 miały służyć do wypoczynku, ale nie tylko bo także do uprawy roślin doniczkowych, miejsca na węzeł sanitarny (obiekt 3) oraz przechowywaniu mebli i sprzętów ogrodowych. Obiekty oznaczone jako altany 1 i 2 miały służyć do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych i przechowywaniu materiału narzędzi i sprzętu. Podpiwniczenia natomiast przeznaczone miały być do przechowywania płodów rolnych drewna. Takie przeznaczenie obiektów nie koresponduje z przeznaczeniem obiektów typu "altana" o którym mowa w definicji słownikowej. Podkreślić tu należy, iż koniecznym jest uwypuklenie cech obiektu budowlanego podlegającemu zgłoszeniu (w niniejszym postępowaniu będzie to altana), które odróżnią go od budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jako obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, którego budowa który co do zasady nie podlega trybowi zgłoszeniowemu a na jego budowę koniecznym jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. Cechami tymi są właśnie przeznaczenie obiektu – służące dla wypoczynku, ochrony przed słońcem i deszczem jak również lelka konstrukcja obiektu. Cech tych nie spełniają obiekty z stosunku do zamiaru budowy których organ zgłosił sprzeciw, od którego skarga jest rozpoznawana przez sąd w niniejszym postępowaniu. Zdaniem sądu podzielić należy pogląd organów administracji, iż tarasy przylegające do tych obiektów stanowią ich integralną część i w tej sytuacji powierzchnia zabudowy przekracza 25 m2, a zatem obiekty te także z powodu wielkości ich powierzchni zabudowy nie mieszczą się katalogu obiektów zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę o których mowa w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie jest także definiowana przez ustawę 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Definicja tego pojęcia nie jest zawarta także w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). W tej sytuacji także należy mieć na uwadze normę zawartą w Polska Norma PN–ISO 9836 oraz potoczne techniczno-budowlane rozumienie tego pojęcia. I tak przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnie terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: -powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; -powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze. Powierzchnię zabudowy opisuje także jako powierzchnia terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku. Do powierzchni zabudowy zaliczyć należy także wszystkie elementy przewieszenia które występują w elewacji (balkony, loggie itp.). Podkreśla się też, iż przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, markizy, daszki, oraz elementy wystające ponad powierzchnię terenu. Nie budzi zatem wątpliwości sądu, iż tarasy przylegające do obiektów będących przedmiotem niniejszego postępowania, jako trwale, konstrukcyjnie związane z tymi obiektami powinny być wliczone do ich powierzchni zabudowy, a co za tym idzie powierzchnia tych obiektów przekracza 25 m2. Obiektów tych nie obejmuje zatem zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę po którym mowa w art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podziela natomiast, stanowiska organów w zakresie w jaki uznają, iż jedną z zasadnych przyczyn zgłoszenia sprzeciw jest fakt, iż objęte zgłoszeniem obiekty, nie sąd obiektami wolnostojącymi. Okoliczność ta jest bez znaczenia, gdyż altan nie dotyczy określony w art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymóg by były to obiekty wolnostojące. Wynika to z językowej wykładni tego przepisu. Zdaniem sądu określony tym przepisem zakres obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dotyczy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych oraz nieobjętych wymogiem by były to obiekty wolnostojące, pozostałych wskazanych tam obiektów – w tym altan. Za taką interpretacją normy prawnej, przemawia konstrukcja przepisu, który po słowie "wolnostojących" nie zamieszcza dwukropka ale wymienia parterowe budynki gospodarcze a po przecinku zamieszcza pozostałe objęte zwolnieniem obiekty, nie powtarzając zastrzeżenia aby miały być to obiekty wolnostojące. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 20 luty 2007 r. VII SA/Wa 635/06 (LEX nr 312087) i z 20 października 2009 r. VII SA/Wa 1171/09 (LEX nr 574323). Z przydym o których mowa wcześniej okoliczność ta jest jednak bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.