I OSK 1026/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 861/09 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 861/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. G., uchylił decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień w Kaliszu odmówił A. G. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci żądanych odsetek od wypłaconego uposażenia oraz zwrotu potrącenia z uposażenia. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 listopada 2003 r. Dowódca Wojsk Lądowych zlikwidował stanowisko służbowe strony. Z uwagi na odmowę przyjęcia przez stronę innego stanowiska, Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wydał decyzję o wypowiedzeniu zawodowej służby wojskowej, a w konsekwencji wydał rozkaz zwalniający z zawodowej służby wojskowej i przenoszący go do rezerwy. Dowódca Wojsk Lądowych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego o zwolnieniu ze służby wojskowej. A. G. stawił się do miejsca pełnienia służby wojskowej, został przyjęta na ewidencję i zaopatrzenie. Od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano stronie zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Po wypłacie tych należności w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej potrącono stronie nienależne świadczenia z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop. Po otrzymaniu tych świadczeń strona wystąpiła z wnioskiem o odsetki. W oparciu o pismo Departamentu Kadr MON Nr 481 z dnia 22 stycznia 2007 r. w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, zobowiązano organy wojskowe do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą wojskową, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono, że są to świadczenia nienależne bowiem podstawa tego świadczenia odpadła (stwierdzono nieważność decyzji). W kwestii odsetek zważono, że art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że tylko w razie zwłoki (warunkowanej winą zgodnie z art. 476 k.c.) w wypłacie uposażania żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., podzielając argumentację Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Kaliszu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł A. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że brak jest podstaw, by twierdzić, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych używa pojęcia "zwłoka" w rozumieniu Kodeksu cywilnego, zwłaszcza, że nie posługuje się pojęciem "opóźnienia". Nawet gdyby przyjąć interpretację na jaką powołują się organy, to nie bez znaczenia dla oceny działania organów w niniejszej sprawie pozostaje to, że działania te stanowią chronologiczne następstwo podjętej decyzji nieważnościowej. Stwierdzając nieważność decyzji o zwolnieniu ze służby, organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką, kwalifikowaną wadliwość decyzji o zwolnieniu, a nie - zwykłą. W ocenie Sądu I instancji decyzja "nieważnościowa" potwierdziła, że prawo odmawia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego tych skutków, jakie wywołałaby, gdyby była aktem ważnym. Decyzja administracyjna jest skuteczna prawnie, a więc posiada normatywną zdolność do wywoływania skutków prawnych, tylko w takim zakresie, w jakim przysługuje jej moc wiążąca (obowiązująca). Powyższy pogląd wpływa na interpretację art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z regulacjami dotyczącymi wypłaty uposażenia i dodatków do uposażenia. WSA w Poznaniu nie podzielił poglądu zaprezentowanego w postępowaniu administracyjnym, że prawo żołnierza do uposażenia powstaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby. Stwierdzenie nieważności decyzji, której następstwem było ustanie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oznacza, że skarżący nie został skutecznie zwolniony, co jest równoznaczne ze stanem pozostawania przez niego - po dacie zwolnienia ze służby - dalej w służbie. Tak zresztą przyjęto w niniejszej sprawie, uznając prawo skarżącego do wypłaty uposażenia przez cały czas zwolnienia. Aktualne stało się tym samym prawo do uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługujące skarżącemu w dniu zwolnienia. Dla ustalenia, czy nastąpiła zwłoka w spełnieniu świadczenia pieniężnego, zasadnicze znaczenie ma data wymagalności tego świadczenia. Ponieważ, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, skarżącemu od daty zwolnienia, tj. 30 września 2003 r. przysługiwały wszelkie należności wynikające z pełnienia zawodowej służby wojskowej, tym samym, w ocenie Sądu, uposażenie skarżącego oraz dodatki do niego były wymagalne już w październiku 2003 r. (w dniach wynikających z art. 81 ustawy o służbie wojskowej). W konsekwencji wadliwe jest stanowisko organów, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej, brak było podstaw do wypłacenia skarżącemu, obok uposażenia wraz z dodatkami, odsetek od tych należności wobec nie pełnienia przez niego w tym czasie służby, a tym samym - braku wymagalności wskazanych należności. WSA w Poznaniu podniósł ponadto, że należy uwzględnić treść art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 81 ust. 3 ustawy, który ustala termin wypłaty innych należności, o których mowa w art. 73. Analiza treści art. 81 powołanej ustawy w kontekście unormowania art. 75 ust. 3 pozwala uznać, że organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce w rozumieniu tego ostatnio wymienionego przepisu. Odnosząc się do kwoty potrąconej skarżącemu przy wypłacie zaległych należności z tytułu uposażenia, to Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie powołano się na żadne przepisy (nie wymieniono nawet art. 103 ustawy o służbie wojskowej) umożliwiające potrącenie. Jednocześnie Sąd stwierdził uchybienia w zebraniu i ocenie dowodów oraz dokonaniu ustaleń stanu faktycznego. Tym samym naruszono zasady ogólne k.p.a. oraz nie spełniono wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, w decyzjach organów obu instancji nie wskazano istotnych dla rozpoznania sprawy przepisów prawa materialnego, a w uzasadnieniu jedynie art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługują odsetki ustawowe, bowiem organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce; - art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługuje w ogóle uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73 od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej wraz z odsetkami ustawowymi; 2) sprzeczność konkluzji Sądu o "dokonanym potrąceniu" w sytuacji, gdy: - uposażenie za okres niepełnienia przez skarżącego służby jest nienależne w ogóle i tym samym nie sposób dokonać potrącenia ze świadczeń, które żołnierzowi nie przysługują, bowiem reaktywowanie stosunku służbowego z mocą wsteczną stwarza jedynie fikcję prawną, iż żołnierz pozostawał cały czas w służbie. Uposażenie przysługuje zaś żołnierzowi zawodowemu nie za okres pozostawania w stosunku służbowym lecz za pełnienie służby. Pozostawanie w stosunku służbowym bez podejmowania służby, ewentualnie bez gotowości i zdolności do jej pełnienia nie rodzi prawa do uposażenia. Ponadto świadczenie emerytalne jest świadczeniem konkurencyjnym w stosunku do uposażenia. Żołnierzowi przeniesionemu do rezerwy pobierającemu emeryturę nie przysługuje zatem prawo do uposażenia należnego żołnierzowi w czynnej służbie zawodowej; - zaskarżona decyzja nie dokonywała potrącenia, ale odmawiała przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia, które było nienależne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Wymagania formalne tego środka zaskarżenia określone zostały w art. 176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skarga kasacyjna winna nie tylko czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, ale zawierać oznaczenie zaskarżonego wyroku, a nadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w części wymaganiom tym nie odpowiada, bowiem w jej pkt 2 wnoszący skargę kasacyjną wskazał jedynie na "sprzeczność konkluzji Sądu o dokonanym potrąceniu". Brak wskazania, który przepis prawa został naruszony, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Za zasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 75 ust. 3 oraz art. 81 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008r. Nr 141, poz. 892 ze zm.). Zgodnie z art. 75 ust. 3 powołanej ustawy w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inne należności pieniężne stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Art. 75 ust. 3 ustanawia dwie przesłanki, na których oparte jest prawo do odsetek – po pierwsze zwłoka w wypłacie uposażenia i innych należności, – po drugie, przesłanka terminu, od którego przysługują odsetki – dzień, w którym uposażenie lub należności pieniężne stały się wymagalne. Podstawą złożonego przez A. G. żądania wypłaty odsetek od wypłaconego uposażenia był fakt stwierdzenia przez Dowódcę Wojsk Lądowych decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z [...] listopada 2002 r. nr [...] o wypowiedzeniu A. G. stosunku służbowego zawodowej Służby Wojskowej. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zastosowanie wobec wadliwej decyzji administracyjnej sankcji nieważności powoduje, że decyzja od chwili wydania nie wywołała skutków prawnych. Ma to takie następstwo prawne w zakresie wypowiedzenia zawodowej służby wojskowej A. G., że stwierdzenie nieważności powoduje, że od chwili wydania decyzji nie doszło do wywołania skutku prawnego wypowiedzenia służby wojskowej. Co oznacza, że zachował prawo do uposażenia i innych należności, co nie jest kwestionowane. Kwestią jest wyprowadzenie konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego związanych z wypowiedzeniem A. G. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dla prawa do odsetek. Art. 75 ust. 3 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uzależnia to prawo od wystąpienia przesłanki zwłoki w wypłacie uposażenia i przesłanki wymagalności. Decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej obowiązywała w obrocie prawnym, do chwili stwierdzenia jej nieważności. Decyzji tej przysługiwał przymiot domniemania prawidłowości. Przepisy polskiego prawa administracyjnego nie przyjmują nieważności z mocy prawa. Według art. 16 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna obowiązuje do dnia, w którym we właściwym trybie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopóki decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej obowiązywała, dopóty nie można zarzucić zwłoki w wypłacie uposażenia. Dopiero obalenie domniemania prawidłowości decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej dawało podstawy do wyprowadzenia wystąpienia przesłanki zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności i od tego dnia odsetki stały się wymagalne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku z 22 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1455/08. W tym stanie rzeczy, skoro zasadnie zarzucono w zaskarżonym wyroku nieprawidłowe ustalenie wystąpienia przesłanek z art. 75 ust. 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.