I SA/Wa 1521/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka N. P., utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: W dniu 4 stycznia 2010 r. A. P. złożył wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka N. P. Do wniosku dołączył prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. VI Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] listopada 2009 r. (sygn. akt [...]), w którym Sąd orzekł o pełnym przysposobieniu N. K. i nakazał sporządzenie dla niej nowego aktu urodzenia w trybie art. 49 ust. 1 ustawy – prawo o aktach stanu cywilnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent m. W. odmówił przyznania powyższej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu organ podniósł, że jednorazowa zapomoga o której mowa w art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) ma charakter jednorazowy, a w przypadku dziecka państwa P. zapomoga taka została przyznana i wypłacona na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. rodzicom biologicznym dziecka. W ocenie organu "zmiana formy prawnej i opiekunów w trakcie życia dziecka nie powoduje odnowienia prawa do uzyskania po raz kolejny prawa do zapomogi, jeżeli wcześniej świadczenie takie zostało już wypłacone". W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej A. P. podniósł, że jego córka i N. K. na którą wypłacono świadczenie, to zupełnie inne osoby, posiadające inny nr PESEL, mające zupełnie przypadkiem miejsce zamieszkania na terenie tej samej dzielnicy i tylko z tego powodu organ miał wiedzę o postępowaniu toczącym się w stosunku do N. K. Zdaniem A. P. byt prawny N. K. zakończył się wraz ze sporządzeniem nowego aktu urodzenia, natomiast intencją ustawodawcy było nadanie rodzicom dzieci przysposobionych tych samych praw w stosunku do tego świadczenia co rodzicom biologicznym. Odwołujący powołał się na uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która zrównała prawa rodziców adopcyjnych i biologicznych poprzez wprowadzenie 12 miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wypłatę przedmiotowego świadczenia od dnia narodzin dziecka, a w przypadku, gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, faktyczną albo dziecka przysposobionego, złożenie takiego wniosku w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Zdaniem A. P. redakcja ust. 2 art. 15b po zmianie umożliwia ubieganie się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka również rodzicom adopcyjnym. Organ odwoławczy nie negując argumentów A. P. uznał jednak, że pierwszeństwo ma wykładnia literalna, z której to wykładni zdaniem organu wynika, że jednorazowość zapomogi odnosi się do faktu urodzenia się dziecka. Zdaniem organu rozpatrującego odwołanie nowy akt urodzenia wydany po przysposobieniu dziecka rozpoczyna jego nowy byt prawny, ale nie faktyczny. Ustawodawca mówi wprost o urodzeniu się, co musi odnosić się zdaniem organu do dziecka, nie zaś do jego rodziców lub opiekunów. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca dość niekonsekwentnie w przepisie art. 15b ust. 3 wskazał terminy dla przysposabiających lub opiekunów, natomiast w ust. 2 nie uczynił tego, jednak nigdzie nie wskazał wyraźnie, ani też nie wykluczył możliwości ponownego przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Dlatego też organ sam dokonał wykładni powyższych przepisów uznając, iż słusznie organ pierwszej instancji powiązał fakt wypłacenia zapomogi z urodzeniem dziecka i uznał, że skoro zapomoga została już raz wypłacona rodzicom biologicznym, to spełniony został warunek jednorazowości. Na decyzję SKO w W. z dnia [...] maja 2010 r. skargę do WSA w Warszawie złożył A. P. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że obie decyzje w istotny sposób naruszają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez dokonanie przez organy zawężającej wykładni literalnej przepisów uznając w konsekwencji, że prawo do jednorazowej zapomogi przysługuje jedynie z tytułu urodzenia się dziecka, nie zaś jego przysposobienia. Skarżący podnosi, że powyższa zapomoga nie została wypłacona z tytułu urodzenia się N. P. wbrew temu co twierdzą organy, a co on sam potwierdził w oświadczeniu złożonym pod odpowiedzialnością karną. Zdaniem skarżącego N. P., córka A. i M. (PESEL [...]) oraz N. K., córka A. i R. (PESEL [...]) to inne osoby. Akta N. K. w związku z adopcją zostały utajnione w Urzędzie Stanu Cywilnego, a organ I instancji nie może wykorzystywać wiedzy przedstawionej przez wnioskodawcę we wniosku (treść postanowienia o przysposobieniu i dane małoletniej przed przysposobieniem) przeciw wnioskodawcy. Przypadkiem jest to, że adres zameldowania małoletniej przed i po przysposobieniu jest na terenie tej samej dzielnicy, i tylko dzięki temu organ pierwszej instancji mógł mieć wiedzę o postępowaniach toczących się w sprawie osoby o numerze PESEL [...]. Gdyby były to zupełnie inne organy administracji (inna właściwość miejscowa ze względu na adres zamieszkania dziecka przed i po przysposobieniu, jak jest w większości adopcji w Polsce) organ I instancji nie miałby wiedzy o takich aktach i zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że świadczenie to byłoby wypłacone (nie istnieje centralny system ewidencji wypłaconych "becikowych"). Tym bardziej stawia to w nierówności wobec prawa wnioskodawcę w porównaniu do innych rodziców adopcyjnych. Ze złożonego w dniu 4 stycznia 2010 r. wniosku wynika wprost, że N. P. (zgodnie z polskim prawem) istnieje od dnia 11 grudnia 2009 r. (tzn. w momencie uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przysposobienia małoletniej). W dniu [...] grudnia 2009 r. został wystawiony akt urodzenia N. P., córki A. i M. Z tym dniem zgodnie z polskim prawem (m.in. z ustawą – Prawa o aktach stanu cywilnego oraz Kodeksem Rodzinnym i Opiekuńczym) zdaniem skarżącego byt prawny N. K. się zakończył. Od tego dnia osoba o danych N. K. (PESEL [...]) nie istnieje, nie funkcjonuje w ewidencji ludności. Dodatkowo w związku z wątpliwościami organu pierwszej instancji skarżący wskazał, że intencją ustawodawcy zmieniającego pierwotne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych było, by w przypadku oddania dziecka do adopcji prawo do tzw. becikowego przysługiwało zarówno biologicznemu rodzicowi, rodzicowi dziecka przysposobionego (w sensie prawnym rodzic biologiczny i rodzic dziecka przysposobionego ma wobec dziecka te same prawa) jak i opiekunowi (prawnemu czy faktycznemu) dziecka (Opinia prawna z dnia 19 kwietnia 2007 r. do druku sejmowego nr 1444 dotycząca art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zdaniem skarżącego zgodnie z prawem A. i M. P. przysługiwało prawo do becikowego już od dnia złożenia wniosku o przysposobienie małoletniej, czyli od [...] września 2009 r. Jednakże skorzystali oni z tego prawa dopiero po przysposobieniu dziecka. W związku z powyższym sprzeczne z wolą ustawodawcy jest ograniczenie tego prawa dla matki i ojca (M. i A.) skoro przysługiwało im to prawo już jako opiekunom faktycznym od dnia [...] września 2009 r. Mając na względzie wolę ustawodawcy (wykładnia celowościowa) oraz podniesione wyżej argumenty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę aktów administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja SKO w W. z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą przyznania rodzicom adopcyjnym jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka N. P. Podstawę materialnoprawną decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Należy zaznaczyć, że ustalony przez organ stan faktyczny jest bezsporny i nie budzi zastrzeżeń zarówno skarżącego jak i Sądu. Zasadniczym problemem w rozpoznawanej sprawie jest natomiast zastosowanie i wykładnia przez organ art. 15b ust. 2 w zakresie dotyczącym przyznania prawa do zapomogi rodzicom adopcyjnym w sytuacji, gdy zapomogę taką otrzymali już biologiczni rodzice dziecka, które później zostało oddane do adopcji i przysposobienia. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji obowiązywał przepis art. 15b pkt 2 powyższej ustawy w brzmieniu "Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo faktycznemu dziecka niezależnie od wysokości dochodów." W celu wyjaśnienia i zajęcia stanowiska w powyższej kwestii przez Sąd, istotnym jest przypomnienie, że instytucja jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka wprowadzona została ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 12/06/67 – dalej nowela grudniowa). Art. 15b w pierwotnym brzmieniu: uzależniła przyznanie zapomogi od urodzenia się dziecka żywego (ust. 1); wskazał, że uprawnionym do zapomogi jest ojciec lub matka albo opiekun prawny dziecka – niezależnie od ich dochodów (ust. 2); określił, że wniosek o wypłatę zapomogi składa się w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin (ust. 3 zd. 1). Ustawa weszła w życie dnia 9 lutego 2006 r. (art. 2 noweli grudniowej). Zgodnie z powyższym brzmieniem przepisu zapomoga ta przysługiwała rozłącznie matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi prawnemu. Jednak intencją ustawodawcy była taka zmiana powyższego przepisu, by w przypadku oddania dziecka do adopcji prawo do tej zapomogi przysługiwało zarówno biologicznemu rodzicowi jak i opiekunowi przysposabiającemu dziecko (wynika to z treści opinii prawnej z dnia 19 kwietnia 2007 r. dotyczącej wprowadzenia poprawki do powyższego przepisu). Mając na względzie powyższe intencje ustawodawca przepisem art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 747), która weszła w życie w dniu 6 lipca 2007 r. nadał nowe brzmienie art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po zmianie art. 15b pkt 2 obowiązujący w dacie wydania zaskarżonych decyzji otrzymał treść "Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka niezależnie od wysokości dochodów." Zmieniono także treść pkt 3 powyższego art. poprzez zmianę terminu w jakim mogą wystąpić z wnioskami o tę zapomogę opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka zastępując termin 12 miesięczny od dnia narodzin dziecka, terminem 12 miesięcznym od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Zatem wydłużenie okresu składania wniosku o jednorazową zapomogę dla opiekunów prawnych i faktycznych dziecka umożliwiło tym osobom ubieganie się o świadczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy przeciągają się procedury adopcyjne. Zmiany powyższe miały charakter doprecyzowujący i zdaniem ustawodawcy miały ułatwić stosowanie art. 15b pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce. Założony cel nie został jednak osiągnięty, ponieważ (co wynika między innymi z przedmiotowej sprawy) nadal przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne w codziennej praktyce. Organy stosujące ten przepis mają wątpliwości czy alternatywa rozłączna "albo" dotyczy wszystkich trzech członów zakresu podmiotowego przepisu czyli matki lub ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego, ponieważ tego typu wyliczenie z zastosowaniem "albo" na jego końcu może wskazywać na alternatywę rozłączną wszystkich wyliczonych elementów. Jednak przy takim rozumieniu przepisu nie zostałaby zdaniem Sądu zrealizowana intencja ustawodawcy, aby zapomogę mogli otrzymać matka i ojciec dziecka i jednocześnie opiekun prawny czy faktyczny, ponieważ w takim przypadku tylko jeden z podmiotów byłby uprawniony do zapomogi. Przepis nie przewiduje również sytuacji złożenia wniosku przez dwie uprawnione osoby i nie rozstrzyga, który z nich w takiej sytuacji miałby pierwszeństwo. Mając jednak na uwadze intencje ustawodawcy wynikające z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z dnia 24 maja 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 747), że zmiana ma polegać na rozszerzeniu zakresu podmiotowego osób uprawnionych do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, należy zdaniem Sądu z punktu widzenia logiki prawnej przyjąć, taką interpretację przepisu art. 15b pkt 2, że przecinek zastosowany w zdaniu: "jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka", oznacza koniunkcję, która odnosi się do członów "matka lub ojciec" – "opiekun prawny albo opiekun faktyczny". Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż organy odmawiające przyznania świadczenia w postaci zapomogi określonej w art. 15b A. i M. P. - rodzicom adopcyjnym małoletniej N. P., naruszyły prawo materialne tj. art. 15b pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię wynikającą zdaniem Sądu z niejednoznacznej treści przepisu utrudniającej jego właściwe zastosowanie w praktyce przez organ rozpoznający przedmiotową sprawę. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.