II SA/Po 697/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L.D. i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy; 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących 100,- zł (sto złotych) kosztów postępowania. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ J. Zieliński Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Nr [...] uzgodnił warunki zabudowy terenu działki nr [...] położonej w m. M. dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków inwentarskich (kurników), budynku magazynowego, 2 silosów zbożowych, 8 silosów paszowych, wagi wozowej oraz pasów zieleni ochronnej w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Postanowieniem to zostało doręczone Wójtowi Gminy N. oraz inwestorom- D. i J. M. z pouczeniem o przysługującym stronom zażaleniu na to postanowienie do Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi w terminie 7 dni od dnia doręczenia, za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego. w dniu 18 maja 2007 r. zażalenie na to postanowienie wnieśli L. D. i K.D. Wskazali, że zaskarżone postanowienie nie zostało im jako stronom postępowania doręczone. Tymczasem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, którego dotyczy zaskarżone postanowienie Wójt gminy N. nie przeprowadził gruntownej analizy całego terenu. Nie można zaś uznać, że planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to inwestycja o intensywnej i przemysłowej hodowli zwierząt, która ma niewiele wspólnego z pojęciem gospodarstwa zagrodowego o charakterze rolniczym. Okoliczne tereny mają zaś wybitnie rolniczo-zagrodowy charakter. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. Wskutek skargi D. i J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1989/07 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ II instancji, do którego wpłynęło zażalenie, obowiązany był na wstępie dokonać oceny dopuszczalność zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia, stosując w tym zakresie przepis art. 134 w zw. z art. 144 kpa. Minister tego nie uczynił, a w sprawie, skoro nie ma dowodów doręczenia stronom postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2005 r. nie wiadomo, czy w dacie składania zażalenia postanowienie to było już ostateczne, czy też nie. Organ nie wyjaśnił, czy L.D. i K.D. mieli przymiot strony i tym samym, czy byli uprawnieni do wniesienia zażalenia. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. oddalił skargę kasacyjną K. D. od powyższego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jako organu właściwego zażalenie L. D. i K. D. na postanowienie Wojewody wielkopolskiego z dnia [...] 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 1 stycznia 200 6r. kompetencje dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie gruntów rolnych, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) należą do starosty powiatu. Oznacza to, ze z dniem 1 stycznia 2006 r. organem I instancji w tego typu sprawach z terenu powiatu gnieźnieńskiego jest zgodnie z właściwością miejscową Starosta G. Natomiast, stosownie do art. 17 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, że przepisy szczególne ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wymienionego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest zgodnie z właściwością miejscową Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Postanowienie o przekazaniu zażalenia według właściwości nie zostało zaskarżone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] 2010 r. w oparciu o przepisy art. 126, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa i art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje , z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Przepis art. 106 kpa, do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 upzp przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienie, na które służy stronie zażalenie z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 106 § 5 kpa). Jednocześnie jak wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp uzgodnienia należy także dokonać z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w myśl art. 53 ust. 5 upzp uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał, że zażalenie na postanowienie uzgadniające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] 2005 r. złożyli L. D. i K. D., tj. osoby, które nie są wnioskodawcami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, a więc nie są też osobami legitymowanymi do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. L. D. i K. D. wnieśli skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przy jego wydaniu: - art. 127 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie zaś właściwy minister jako organ administracji publicznej wyższego stopnia, - art. 107 § 4 w zw. z art. 126 kpa poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia, w sytuacji istnienia spornych interesów stron, - art. 141 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że stronie postępowania nie przysługuje zażalenie na wydane postanowienie, - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną interpretację, w szczególności poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki sprzeciwiające się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Sądem w dniu 3 grudnia 2010 r. pełnomocnik uczestników postępowania D. i J. M. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że z art. 53 ust. 5 upzp wynika, ze jedynie wnioskodawca może złożyć zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe. Od 2006 r. organem uzgodnieniowym jest w przedmiotowej sprawie starosta. Ponadto stwierdził, że pkt 4 skargi nie dotyczy niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionej w niej zarzutów. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2010 r. umarzające postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2005 r. uzgadniającego warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków inwentarskich (kurników), budynku magazynowego, 2 silosów zbożowych, 8 silosów paszowych, wagi wozowej oraz pasów zieleni ochronnej w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ograniczył się do formalnej oceny zażalenia i stwierdził, że L. D. i K. D. nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Stąd w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe. Zważywszy, że zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zawiera jedynie rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania zażaleniowego wobec niedopuszczalności zażalenia stwierdzić należy, że granice niniejszej sprawy sprowadzają się jedynie do zbadania zgodności z prawem stanowiska organu w tym zakresie (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przy wydaniu zaskarżonego postanowienia dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), a mianowicie art. 53 ust. 5 upzp poprzez błędne zastosowanie jego brzmienia obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski, jako organ I instancji, wydał postanowienie uzgodnieniowe w dniu [...] 2005 r. Jak wynika z adnotacji na postanowieniu, zostało ono doręczone Wójtowi Gminy N. oraz inwestorom D. i J. M.. Jednakże w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru dowodów doręczenia postanowienia tym podmiotom. Tymczasem zażalenie na to postanowienie złożyli L. D. i K. D. w dniu 18 maja 2007 r. (data wpływu do organu, w aktach brak dowodu nadania zażalenia). Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, do którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] 2009 r. przekazał zażalenie, powinno było jako organ II instancji dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na aktualne w dniu wydania zaskarżonego postanowienia brzmienie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznało, że skarżący jako że nie są inwestorami przedmiotowej inwestycji nie mają prawa wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe wydane w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp. W ocenie Sądu organ zbyt pochopnie i bez należytego uzasadnienia przyjął, że oceny prawnej wniesionego przez L. D. i K. D. zażalenia należy dokonać w oparciu o przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, nie zaś na dzień wniesienia zażalenia. Zważyć należy, iż w dacie wniesienia przez skarżących zażalenia, a więc na dzień 18 maja 2007 r., przepis art. 53 ust. 5 upzp stanowił, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś przepisu art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska prze ten organ następuje w drodze postanowienia, na który służy zażalenie. Powołane przepisy nie ograniczały zatem kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia jedynie do inwestorów inwestycji, której dotyczy postępowanie główne o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym uprawnionym do wniesienia zażalenia w oparciu o przepis art. 53 ust. 5 upzp w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. były wszystkie strony postępowania określone na podstawie art. 28 kpa. Organ odwoławczy powinien więc mając na względzie powołane przepisy dokonać oceny, czy L. D. i K. D. są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tymczasem Kolegium zastosowało niekorzystny dla skarżących i nieobowiązujący w dniu wniesienia przez nich zażalenia przepis art. 53 ust. 5 zd. pierwsze upzp w brzmieniu przyjętym w art. art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi." Zważywszy, że skarżący wnieśli zażalenie 18 maja 2007 r. winno się dokonać oceny jego dopuszczalności w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące. Kolegium powinno mieć przy tym na względzie, że zwłoka w merytorycznym załatwieniu przedmiotowego zażalenia nie leży po stronie skarżących. Obowiązkiem organu II instancji było zastosowanie przepisów procesowych obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia prawnego (wniesienie zażalenia), które jest przedmiotem oceny, a przy tym względniejsze dla obywatela, którego zdarzenie to dotyczy. Zastosowanie bowiem do zdarzenia prawnego przepisów, które weszły w życie po jego wystąpieniu, a przy tym pozbawiających obywatela uprawnień z tego zdarzenia wynikających (uprawnienie do rozpatrzenia zażalenia) stałoby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Tym samym ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu związane oceną prawna wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.) zbada, czy zażalenie L. D. i K. D. zostało wniesione w terminie, czy przysługuje im przymiot stron w postępowaniu, a w przypadku pozytywnych ustaleń dokona merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2005 r. Organ II instancji winien przy tym mieć na względzie, iż na podstawie art. 170 p.p.s.a. związany jest również innymi prawomocnymi orzeczenia sądowymi wydanymi w niniejszej sprawie .W tym miejscu należy powtórzyć i podkreślić ,że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie IVSA/Wa 1989/07 organ drugiej instancji do którego wpłynęło zażalenie obowiązany był na wstępie dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia. W ocenie sądu orzekającego zbadanie kwestii dochowania terminu do wniesienia zażalenia jest zagadnieniem, które należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności , ponieważ merytoryczne rozpoznawanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu do jego wniesienia, w sytuacji gdy termin ten nie został przywrócony stanowi naruszenie prawa. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Kolegium przepisów o właściwości. Rzeczywiście bowiem z dniem 1 stycznia 2006 r. kompetencje dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp w zakresie gruntów rolnych, należą zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) do starosty. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z art. 17 pkt 1) kpa są samorządowe kolegium odwoławcze. Podniesiony w skardze zarzut odstąpienia przez organ I instancji od sporządzenia uzasadnienia postanowienia jest o tyle bezzasadny, że granice niniejszej sprawy - jak wyżej wyjaśniono – ograniczyły się do oceny zaskarżonego postanowienia. Pozbawiony podstaw był też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, bowiem przepis ten w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach sądowych na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/J. Zieliński