II GSK 852/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Głównego Urzędu Miar od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1619/10 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. C. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Miar kwotę 2250 (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1619/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w związku z uiszczeniem opłaty z tytułu udzielenia zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Prezes Głównego Urzędu Miar wydał decyzję zezwalającą P. C. (dalej jako skarżący) na wykonywanie działalności w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych. Jednocześnie organ, powołując się na dyspozycję § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309), dalej: rozporządzenie, określił opłatę w wysokości 30 000 zł, jaką za wykonane czynności urzędowe, związane z wydaniem wskazanej decyzji skarżący powinien uiścić. Kwota została uiszczona przez skarżącego w dniu 31 maja 2005 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wniósł o zwrot nadpłaty w wysokości 30 000 zł za udzielenie zezwolenia nr [...]. Podniósł, iż w czasie wydawania tej decyzji, ustawa - Prawo o miarach, nie nakładała obowiązku poniesienia opłaty za decyzję zezwalającą na sprawdzanie przyrządów pomiarowych. Dopiero nowelizacja tej ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. wprowadziła opłaty za wydanie tego typu decyzji. Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłacie z tytułu udzielenia zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym -tachografów samochodowych. Podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r., Nr 243, poz. 2441 ze zm.) czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, określone w niniejszej ustawie i w przepisach wykonawczych do niej, oraz wynikające z wykonywania przez te organy zadań przewidzianych w odrębnych ustawach, podlegają opłacie. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy, opłaty zostały przewidziane również za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania określonych czynności. W dniu wydania decyzji nr [...], istotnie dyspozycja tego przepisu obejmowała "zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych". Jednakże, w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 24a ust. 4 ustawy, Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wysokość opłat za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych, na okres 12 miesięcy, wynosi do napraw, instalacji i sprawdzania - 12 000 zł, natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, ulega zwiększeniu o 150 % w przypadku zezwolenia na okres od 37 do 48 miesięcy. Organ zaznaczył, iż jakkolwiek zakresy dyspozycji art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy -Prawo o miarach (w brzmieniu na dzień wydania zezwolenia) oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie pokrywają się całkowicie, to Prezes Głównego Urzędu Miar, jako organ administracji publicznej miał obowiązek zastosowania normy wynikającej z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organy państwowe nie mogą bowiem odmawiać stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów. W związku z tym, jeżeli rozporządzenie określało stosowne opłaty, to organ nie mógł odpowiednich przepisów nie zastosować. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 kwietnia 2010 r. podkreślając, że przy analizie przepisów odnoszących się do wysokości opłaty za wydane zezwolenie [...], szczególnego uwzględnienia wymaga art. 24a ust. 4 ustawy, zawierający wytyczne obowiązujące przy ustalaniu wysokości opłat, a mianowicie że ma to nastąpić z uwzględnieniem zakresu udzielanych upoważnień i zezwoleń. Oznacza to, iż delegacja ustawowa, zawierająca wytyczne skierowane do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, nakazała uzależnić powstanie obowiązku wniesienia opłaty i określenie jej wysokości, oraz rodzajów zdarzeń, będących podstawą do ich obliczenia, od zakresu zezwolenia, określonego w użytym w art. 16c ust. 1 ustawy skrócie (naprawa lub instalacja oraz sprawdzanie). W konsekwencji przepisy rozporządzenia Ministra Finansów pozostają w ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do przyjętych unormowań ustawowych. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia, zawartego w art. 24a ust. 4 ustawy, mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do jego wydania, a przede wszystkim jest w pełni zgodne z treścią unormowania zawartego w ustawie - Prawo o miarach, dotyczącego zezwoleń. Dla zastosowania wspomnianego przepisu rozporządzenia nie miała znaczenia jego niespójność z art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia, bowiem Prezes Głównego Urzędu Miar obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej i nie jest upoważniony do badania ich konstytucyjności, jak też do kwestionowania ich zgodności z ustawą, na podstawie której przepisy aktu wykonawczego zostały wydane. P. C. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił uznając ją za zasadną, ponieważ zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący uzyskał zezwolenie na wykonywanie działalności w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych na podstawie decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Obowiązujący wówczas przepis art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, w którym zostały wyspecyfikowane wszystkie czynności podlegające opłacie, nie przewidywał opłaty za zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Wobec tego osoba, uzyskująca zezwolenie m. in. na wykonywanie czynności sprawdzania urządzeń, nie była zobowiązana do ponoszenia opłaty za wydanie zezwolenia w tym zakresie. Faktu tego nie może zmienić, iż w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 24a ust.4 ustawy - Prawo o miarach, została określona opłata za wykonywanie napraw, instalacji i sprawdzania w wysokości 12 000 zł. Skoro bowiem ustawa - Prawo o miarach nie przewidywała, w omawianym okresie, opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, to niedopuszczalne było ustanowienie opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych w przepisie wykonawczym do ustawy. Tak więc postanowienie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym skarżący uiścił opłatę za zezwolenie, określające opłatę za czynność sprawdzania - nie mogły być stosowane, gdyż zawarta w nich regulacja wykroczyła poza delegację ustawową. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 217 Konstytucji RP ingerencja ustawodawcy w sferę majątkową obywatela może odbyć się jedynie w formie ustawy, która musi spełniać określone w Konstytucji wymogi co do treści. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że akt normatywny nie spełnia konstytucyjnych wymagań. Natomiast akty podustawowe, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, mogą zawierać wyłącznie regulacje uzupełniające to, co uregulowane zostało w ustawie, i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji podatku (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 1998 r., U 1/98). Dlatego też, w stosunku do opłat o charakterze publicznoprawnym, których dotyczy niniejsza sprawa, należy zastosować konstytucyjną zasadę wyłączności ustawy, co oznacza, że nie można akceptować sytuacji, w której dopuszcza się nakładanie na obywatela takich opłat (danin), pomimo że są one uregulowane w akcie podustawowym, bez uprzedniego ustawowego unormowania tej materii. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, organ opierając w niniejszej sprawie decyzję odmawiającą uznania nadpłaty oraz decyzję utrzymującą ją w mocy, na przepisie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o miarach oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zezwolenia, dopuścił się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia pozostaje w sprzeczności zarówno z ustawą, jak i art. 217 Konstytucji RP, a co za tym idzie - nie powinien być stosowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Głównego Urzędu Miar zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego tj. a) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżone decyzje dopuścił się naruszenia zasad praworządności wyrażonych w tych przepisach wskutek zastosowania § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy przepisy art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zobowiązywały go do zastosowania § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, z uwagi na to, że organ administracyjny działa w granicach prawa i nie może odmówić stosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa; b) § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie był zobowiązany do poniesienia opłat za wydanie zezwolenia w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, podczas gdy organ miał obowiązek jego zastosowania. c) art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach w brzmieniu obowiązującym w dniu uiszczenia opłaty przez skarżącego, w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do obowiązku do ponoszenia przez niego opłat za wydanie zezwolenia w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, w sytuacji, gdy zastosowanie znajdował § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia w związku z art. 24a ust. 4 ustawy Prawo o miarach, przewidujący obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie wspomnianego zezwolenia w wysokości 30 000 zł; 2. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie błędnej oceny, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego w skutek zastosowania § 9 ust. 1 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji braku podstaw do uznania takiego naruszenia, bowiem Prezes Głównego Urzędu Miar zobowiązany był zastosować § 9 ust. 1 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Zastosowanie art. 145 § 1 pt 1 lit. a) p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy prawo materialne zostanie naruszone. Wobec nienaruszenia przez organ prawa materialnego WSA zobowiązany był zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę. W przypadku uznania powyższych zarzutów za niezasadne, wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w części dotyczącej uchylenia przez ten Sąd decyzji Prezesa GUM z dnia [...] czerwca 2010 r. w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. w części odmawiającej stwierdzenia nadpłaty do kwoty 3.750 zł, oraz w części dotyczącej uchylenia przez ten Sąd decyzji Prezesa GUM z dnia [...] kwietnia 2010 w części odmawiającej stwierdzenia nadpłaty do kwoty 3.750 zł, zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach oraz § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dniu uiszczenia opłaty przez skarżącego, poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do obowiązku ponoszenia opłat z tytułu udzielenia zezwolenia do napraw i instalacji przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, w sytuacji, gdy przepisy te były powszechnie obowiązującym źródłem prawa, a ich konstytucyjność nie budziła wątpliwości; 2. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie i nieustosunkowanie się do stanowiska organu podniesionego w odpowiedzi na skargę na wypadek uznania przez Sąd niezasadności zastosowania przez organ § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, że zastosowanie powinien znaleźć § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dniu uiszczenia opłaty przez skarżącego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 pkt 5 i art. 24a ust. 4 ustawy Prawo o miarach oraz § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dniu uiszczenia opłaty przez skarżącego, poprzez błędne przyjęcie, iż organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego odmawiając stwierdzenia nadpłaty w całości, podczas gdy powyższe przepisy prawa materialnego zobowiązywały skarżącego do uiszczenia opłaty w kwocie 3 750 zł. Gdyby Sąd uwzględnił wspomniane przepisy prawa materialnego, to powinien zastosować również art. 151 p.p.s.a. i skargę w tej części oddalić. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (ewentualnie w części dotyczącej uchylenia przez Sąd decyzji Prezesa GUM z dnia [...] czerwca 2010 r. w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. w części odmawiającej stwierdzenia nadpłaty do kwoty 3.750 zł, oraz w części dotyczącej uchylenia przez Sąd decyzji Prezesa GUM z dnia [...] kwietnia 2010 w części odmawiającej stwierdzenia nadpłaty do kwoty 3.750 zł) i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że interpretacja prawa dokonana przez WSA w W. jest wadliwa i nie uwzględnia przyjętej w orzecznictwie wykładni pojęcia zgodności działania organów administracyjnych z prawem. W świetle art. 6 Konstytucji i art. 6 i 7 k.p.a. Prezes GUM był wręcz zobowiązany do stosowania § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dopóki nie zostanie on zmieniony, uchylony lub Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi jego niezgodności z prawem. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do oceny poprawności ustanowienia takiego przepisu, a tym samym do odmowy jego stosowania. W dniu wydania przez organ zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, § 9 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia był źródłem powszechnie obowiązującego prawa mimo uznania, iż wykraczał on poza zakres obowiązującej wówczas delegacji ustawowej. Stwierdzając, że organ naruszył zasady praworządności wyrażone w art. 7 Konstytucji i 6 i 7 KPA w związku z zastosowaniem § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie zinterpretował ich treść i dopuścił się przez to naruszenia prawa. Sąd nie miał podstaw do zarzucenia organowi administracyjnemu popełnienia błędu wskutek zastosowania § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie ma bowiem możliwości odmowy zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją RP, a Sąd administracyjny, oceniając zgodność działania organu z prawem powinien uwzględnić stan prawny, którym organ administracyjny jest związany, gdyż ocena sądu dotyczy zastosowania prawa przez organ Gdyby jednak Naczelny Sąd Administracyjny był zdania, że sąd administracyjny może pominąć niekonstytucyjny przepis niższego rzędu, to należy ponownie podkreślić, że § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nawet w sytuacji, gdy wykraczał poza delegację ustawową, był powszechnie obowiązującym przepisem prawa i organ nie miał podstaw do odmowy jego zastosowania. Pominięcie przez organ takiego przepisu mogłaby nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby organ rozpatrywał sprawę po uprzednim uchyleniu decyzji przez Sąd, w związku z odmową zastosowania przez ten Sąd niekonstytucyjnego przepisu i jednoczesnym związaniem organu przez Sąd zastosowaną interpretacją prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można jednak dopatrzyć się, aby Sąd odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Sąd stwierdził jedynie, że przepis ten, z uwagi na jego niekonstytucyjność, nie mógł być stosowany przez organ administracyjny. Teza ta mogłaby być uznana za trafną, gdyby uprzednio organ został związany przez Sąd określoną wykładnią prawa lub orzeczono niekonstytucyjność przepisu. Fakt taki nie miał jednak miejsca. Zdaniem organu, Sąd błędnie przyjął, że organ powinien zastosować wyłącznie art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach. Obowiązywanie § 9 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia zobowiązywało organ do jego uwzględnienia, zaś Sąd do przyjęcia, iż został on prawidłowo przez organ zastosowany. Wobec tego skarżący uzyskując zezwolenie w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, był zobowiązany do poniesienia opat przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z § 9 ust. 2 pkt 3r Rozporządzenia. Sąd ustalił, że skarżący nie był zobowiązany do ponoszenia opłat jedynie w zakresie sprawdzania. Nie rozważył natomiast, że zezwolenie zostało wydane na cztery lata także do czynności napraw i instalacji, oraz że art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach przewidywał opłaty za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych. Na podstawie art. 24a ust. 4 ustawy Prawo o miarach, stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia określającego wysokość i tryb pobierania opłat, o których mowa w art. 24 ustawy Prawo o miarach, Minister Finansów wydał rozporządzenie, określając w § 9 ust 1 pkt 2 wysokość opłaty za udzielenie zezwolenia do wykonywania napraw i instalacji w kwocie 1500 zł, która na podstawie § 8 ust. 2 pkt 3 ulegała zwiększeniu o 150 % w przypadku udzielenia zezwolenia na okres od 37 do 48 miesięcy. Jeżeli Sąd uznał, że pobranie opłat na podstawie przepisu § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w kwocie 30 000 zł było nieuzasadnione, to powinien zastosować § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, na podstawie których skarżący zobowiązany był uiścić opłatę w kwocie 3 750 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a. w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Zasada praworządności została powtórzona w art. 6 k.p.a. Na tle powołanego przepisu, który nakazuje organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa należało rozważyć, czy organy administracji publicznej, stosując przepisy prawa, są upoważnione do oceny poprawności ich ustanowienia. Przedstawiony problem wymaga przede wszystkim uwzględnienia, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III ARN 4/94 (niepublikowany) przyjął, że "W sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek sądu administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podstawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 1984 r., sygn. akt II SA 1797/83; ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/01; ONSA 2002, nr 2, poz. 49). Natomiast brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją ( por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 876/08). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, bowiem przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności zarówno z ustawą, jaki i art. 217 Konstytucji RP, a co za tym idzie nie powinien być stosowany. Pogląd Sądu pomija, że organy administracji publicznej nie dysponują żadnymi możliwościami pozwalającymi na odstąpienie od stosowania obowiązującego przepisu prawa podustawowego, stanowiącego element obowiązującego porządku prawnego. Natomiast z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu aktu wykonawczego. W konkluzji należy stwierdzić, że organ nie uchybił zasadzie praworządności oznaczającej obowiązek podejmowania rozstrzygnięć wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w więc aktu rangi ustawowej albo aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zatem organ administracji prawidłowo zastosował rozporządzenie określające opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących, gdyż działanie odmienne oznaczało by podważenie ustalonego porządku prawnego. Poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi odnoszą się również do drugiego i trzeciego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej tj. naruszenia § 9 ust. 1 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat, a zatem czynią go nieusprawiedliwionym. Organ administracji nie posiada kompetencji do oceny poprawności ustanowienia danego przepisu, ma natomiast obowiązek jego zastosowania w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy. Zatem organ administracji prawidłowo zastosował rozporządzenie określające opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących, gdyż działanie odmienne oznaczało by podważenie ustalonego porządku prawnego. Jednak w tym miejscu należy zasygnalizować, że w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu, sądy administracyjne są obowiązane do badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, jeżeli jest nim przepis podustawowy, jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, sąd administracyjny jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie skorzystał z możliwości odmowy zastosowania w sprawie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat, zatem należy przyjąć, że nie dopatrzył się jego niezgodności z ustawą. Ma rację skarżący, że w przepisie art. 24 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo o miarach w brzmieniu obowiązującym do 5 października 2005 r. nie było fragmentu "oraz sprawdzania", jednak nie oznacza to, że ustawodawca nie objął opłatą czynności udzielenia zezwolenia na sprawdzanie przyrządów pomiarowych, bowiem w art. 24 ust. 1 ustawy, określono, że czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, określone w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych oraz wynikające z wykonywania przez nie zadań przewidzianych w odrębnych ustawach podlegają opłacie. Jedną z czynności organów administracji miar, objętych obowiązkiem opłaty jest czynność udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia. Zakres udzielanych zezwoleń obejmuje rodzaje wykonywanych czynności w ramach udzielanego zezwolenia, a zakres wykonywanej działalności w ramach zezwolenia, które jako takie podlega opłacie, określa art. 16 c ust. 1 ustawy Prawo o miarach. Przepis ten stanowi, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami okresowo, przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, jeżeli to wynika z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie tej działalności, zwanego dalej "zezwoleniem". Tak sformułowany zakres wykonywanej działalności objętej zezwoleniem jest zresztą zbieżny z postanowieniami Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370, z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.). Czynności wymienione w art. 16 c ust. 1 ustawy są niewątpliwie czynnościami odrębnymi, jednak konsekwencją dokonania instalacji lub naprawy jest obowiązek przeprowadzenia sprawdzania. W takim znaczeniu czynności sprawdzania są nierozerwalnie związane z instalacją lub naprawą określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, a na podstawie udzielonego zezwolenia uprawniony podmiot będzie wykonywał też czynności sprawdzania. Przy ustalaniu opłat za uzyskanie zezwolenia należy uwzględnić całość regulacji prawnych dotyczących przyrządów pomiarowych w transporcie drogowym, bowiem jak słusznie zauważył organ odwoławczy, podstawa prawna obowiązku, zakresu i wysokości opłat nie może być ustalana w oderwaniu od innych przepisów dotyczących zezwoleń. Przepis art. 16 c ust.1 ustawy Prawo o miarach stanowi podstawę wydania zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania, a konsekwencji pobierania opłat za całość czynności podjętych przez organy administracji miar w związku z udzielonym zezwoleniem. Zatem wydanie wnioskującemu zezwolenia zgodnie z wnioskiem, (także na sprawdzanie przyrządów pomiarowych) rodziło obowiązek uiszczenia opłaty za całość czynności objętych decyzją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana przez ustawodawcę z dniem 5 października 2005 r. zapisu art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach miała jedynie charakter doprecyzowujący jego treść. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. Za nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Zatem do nienależnego uiszczenia opłaty w niniejszej sprawie doszłoby, gdyby nie było podstawy prawnej do jej ponoszenia, a tak sytuacja w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie zachodzi. Niesporne jest, że skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym i decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uzyskał stosowne zezwolenie. Następnie 31 maja 2005 r. uiścił opłatę w wysokości 30 000 zł, za wykonane czynności urzędowe wynikające z wydanej decyzji. Należy zauważyć, że decyzji udzielającej żądanego zezwolenia skarżący nie kwestionował, niewątpliwie korzystając z uzyskanych uprawnień. Reasumując powyższe nie może zasadnie twierdzić, że poniesienie opłaty za uzyskane zezwolenie nie miało podstawy prawnej, a poniesiona opłata była nienależna. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej w istocie odnosi się do niezastosowania omawianych wyżej norm prawa materialnego, bowiem prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej nie kwestionował. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawniania do wydania orzeczenia reformatoryjnego przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.