II OSK 1021/11

Dnia 4 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 1507/10 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1507/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 774 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - [...] wraz z Galerią [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Stołeczny Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ ustalone dla jej lokalizacji warunki nie uwzględniają w pełni uwarunkowań historyczno-konserwatorskich. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2009 r. jest postanowieniem ostatecznym, a kontrola tego aktu przed Sądem Administracyjnym nie stanowi przeszkody w dalszym procedowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. W chwili orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie skarga na postanowienie z [...] października 2009 r. została oddalona wyrokiem WSA z 28.4.2010 r., IV SA/Wa 35/10. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wniosła "[...] " Sp. z o. o. reprezentowana przez adw. W. T. zarzucając obrazę przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie art. 6, 7 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia faktycznego i prawnego sprawy, a także wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych organu administracji, przejawiające się w szczególności powtórzeniem dowolnego stwierdzenia organów ochrony zabytków, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość odtworzenia zabudowy pierzejowej, w sytuacji, w której organ pierwszej instancji w tej samej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że "zasada zabudowy pierzejowej (tzn. zabudowy ciągłej wzdłuż ulicy [...]) może kolidować z wymogami bezpieczeństwa sąsiadujących obiektów chronionych, powodujących konieczność utrzymania odległości pomiędzy budynkami (w wielkości co najmniej określonej w przepisach budowlanych)." i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Motywując rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Przedmiotem sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym jest zajęcie stanowiska przez organ, któremu przedstawiono do uzgodnienia - w tym przypadku - projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie uzgodnieniowe ściśle wiąże się z postępowaniem głównym - w niniejszej sprawie prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - [...] wraz z Galerią [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. - i jest elementem postępowania głównego prowadzonego w danej sprawie. Jakkolwiek jak podkreśla się w orzecznictwie, postępowania te względem siebie są autonomiczne, tym niemniej należy zauważyć, że postępowanie uzgodnieniowe stanowi integralną część postępowania głównego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd wskazał, że - jak wynika z akt sprawy - postanowieniem z [...] października 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2008 r., odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28.4.2010 r., IV SA/Wa 35/10 oddalił skargę na ww. postanowienie z 29.10.2009 r. Wyrok ów został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na fakt, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu związany jest wynikiem postępowania uzgodnieniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przed rozpatrzeniem odwołania [...] Sp. z o.o. i wydaniem decyzji, winno na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić z urzędu postępowanie do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28.4.2010 r. oddalającego skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2009 r. i wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2009 r. jest postanowieniem ostatecznym, a kontrola tego aktu przez Sąd Administracyjny nie stanowi przeszkody w dalszym procedowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji prawomocne zakończenie ww. postępowania sądowo-administracyjnego ma istotny wpływ na dalsze procedowanie w przedmiotowej sprawie. Organ niesłusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2010 r. powołał się na wyrok WSA z 28.4.2010 r., IV SA/Wa 35/10 wskazując jednocześnie, że w chwili orzekania skarga na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2009 r. została oddalona ww. wyrokiem WSA z 28.4.2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez r. pr. T. P., zaskarżając ów wyrok w całości. Skarżący zarzucił wyrokowi IV SA/Wa 1507/10 naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ odwoławczy dokonawszy prawidłowych ustaleń faktycznych nie miał podstaw do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 144 i art. 127 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - postanowienie organu II instancji jest postanowieniem ostatecznym i nie stanowi przeszkody w dalszym procedowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - postanowienie organu uzgodnieniowego dla swej ważności nie wymaga uprzedniego prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego orzekającego o prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 144 i art. 127 § 1 k.p.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2009 r. w dacie wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], było postanowieniem ostatecznym. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie (art. 126 k.p.a.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że nowelizacja art. 126 k.p.a., dokonana art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), pośrednio wpływa na zakres stosowania zasad ogólnych, ustanowionych w art. 16 § 1 i 2 k.p.a., kształtując trwałość postanowień podobnie jak decyzji administracyjnych (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2006 s. 564-565 nb 5 = 2011 s. 475 nb 5). Decyzja staje się ostateczna (odpowiednio – postanowienie staje się ostateczne) w szczególności, gdy decyzję (odpowiednio – postanowienie) wydał organ odwoławczy (wyczerpany został tok instancji; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 96 uw. 2). Ostateczność decyzji wiąże się z obowiązywaniem zasady trwałości decyzji (postanowień), i z prawem zaskarżania ich przez strony (J. Borkowski – op. cit., C.H. Beck 2011, s. 396 nb 9). Tym samym narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 144 i art. 127 § 1 k.p.a. pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, w myśl którego "nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organu, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2009 r. jest postanowieniem ostatecznym, a kontrola tego aktu przed Sądem Administracyjnym nie stanowi przeszkody w dalszym procedowaniu o ustaleniu warunków zabudowy". W istocie ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zakończyło osobno przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe (Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer 2010, t. II s. 44, uw. 2), toczące się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. Zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 439, 442 nb 4) – w kontrolowanym postępowaniu – z zakresu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Prezydent m. st. Warszawy, orzekający o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) był związany ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia, wydanym przez właściwy organ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.1.2009 r., II OSK 1792/07, Lex nr 486226, akceptowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 641, uw. 9). Prezydent miasta nie naruszył prawa, nie zawieszając postępowania toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na postanowienie o odmowie uzgodnienia, bowiem nie musiał oczekiwać na prawomocność ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego, co czyni zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. usprawiedliwionym. Wyrok I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przyjmując, że organ odwoławczy nie powinien był wydać decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, do czasu uprawomocnienia się wyroku IV SA/Wa 35/10. Ponieważ w niniejszym postępowaniu stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku był prawidłowy i nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy owe zarzuty za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a.; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.3.2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 513, uw. 8; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 zw. z art. 188 p.p.s.a.