I OSK 696/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1348/10 w sprawie ze skargi I. P. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1348/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę I. P. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Toruniu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: I. i W. P. zwrócili się do Starosty Chełmińskiego o wydanie postanowienia o niesamodzielności lub zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 2 położonego na parterze budynku przy ul. [...] w C. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Chełmiński odmówił wnioskodawcom wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokalu, bowiem nie dopatrzył się uzasadnionego interesu prawnego w zakresie złożonego przez nich wniosku. Na skutek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z [...] maja 2010 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 9 czerwca 2010 r. Starosta Chełmiński wezwał I. i W. P. do uzupełnienia wniosku poprzez udowodnienie interesu prawnego oraz przedstawienie tytułu prawnego do lokalu nr 1. Odpowiadając na powyższe wezwanie wnioskodawcy złożyli obszerne wyjaśnienia dotyczące okoliczności i warunków, w jakich obecnie korzystają z lokalu nr 1 oraz załączyli akt notarialny - umowę o ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży lokalu nr 1. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Starosta Chełmiński odmówił wnioskodawcom wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 2. Uzasadniając swoje postanowienie organ I instancji stwierdził, że właścicielami lokalu mieszkalnego nr 1, położonego na parterze budynku przy ul. [...] są I. i W. P., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego. W skład budynku mieszkalnego numer 2 wchodzi między innymi samodzielny lokal nr 1 o łącznej powierzchni [...]m², obejmujący dwa pokoje, łazienkę z WC i kuchnię. Lokal ten stanowi samodzielny lokal mieszkalny, natomiast właścicielem spornego lokalu nr 2 jest Gmina Miasto C. Organ podniósł ponadto, że wnioskodawcy, wskazując swój interes prawny stwierdzili, iż w interesie ich rodziny leży umożliwienie wykupienia spornego pokoju, który jest jedynym sposobem scalenia ich prywatnego mieszkania. W ocenie Starosty Chełmińskiego sytuacja ta nie stanowi uzasadnionego interesu prawnego umożliwiającego wydanie zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, iż ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nie przewiduje wydania zaświadczenia o braku samodzielności lokalu, dlatego też żądanie sformułowane we wniosku, w części dotyczącej wydania postanowienia o niesamodzielności lokalu nr 2 nie może zostać uwzględnione. Odnosząc się do kwestii podstaw wydania zaświadczenia organ stwierdził, że I. i W. P. obowiązani byli wykazać swój interes prawny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Toruniu, sam zamiar wykupienia lokalu nr 2 nie determinuje obowiązku wydania zaświadczenia o samodzielności tego lokalu, tym bardziej, że wnioskodawcy wielokrotnie dali wyraz temu, że dążą raczej do uzyskania potwierdzenia niesamodzielności przedmiotowego lokalu. W interesie wnioskodawców leży uzyskanie tytułu prawnego do lokalu nr 2, niemniej ta potrzeba, może być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, który dopiero jest przesłanką wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. i W. P. podnieśli, że okoliczność, iż właścicielem lokalu nr 2 nie są skarżący, a Gmina Miasto C. w żadnym razie nie przesądza o tym, że nie mają oni interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności tego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę na powyższe postanowienie podkreślił, że warunkiem skutecznego złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia jest wykazanie własnego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie wymóg wynikający z przepisów prawa. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący posiadają umowę o ustanowieniu odrębnej własności lokalu nr 1 i umowę kupna – sprzedaży lokalu nr 1. Bezspornie nie przysługuje im jakikolwiek tytuł prawny do lokalu nr 2. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2003r., sygn. akt I CK 156/02 stwierdzono, że nawet lokale niewyodrębnione nie stanowią elementu nieruchomości wspólnej, o której stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Lokale niewyodrębnione stanowią wyłączną własność dotychczasowego właściciela. Lokal samodzielny w rozumieniu art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, zarówno wyodrębniony jak i niewyodrębniony nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej, czyli nie jest objęty współwłasnością właścicieli lokali wyodrębnionych i dotychczasowego właściciela. Wniosek ten wynika wprost z art. 4 ust. 1. W przepisie tym wyróżnia się wyraźnie uprawnienie dotychczasowego właściciela co do niewyodrębnionych lokali (co do których jest wyłącznym właścicielem) oraz co do nieruchomości wspólnej (której jest współwłaścicielem). Konsekwentnie zatem art. 4 ust. 2 stwierdza, że przy sukcesywnym wyodrębnianiu lokali, stronami umowy o wyodrębnieniu dalszych lokali nie są właściciele lokali już wyodrębnionych. Jeśli lokale niewyodrębnione byłyby objęte współwłasnością właścicieli lokali wyodrębnionych i dotychczasowego właściciela (stanowiły element nieruchomości wspólnej), to wówczas wyłączenie udziału właścicieli lokali wyodrębnionych w umowach dotyczących wyodrębnienia dalszych lokali (art. 4 ust. 2) byłoby nie tylko niezrozumiałe, lecz naruszałoby ich prawo własności w ramach udziału we współwłasności. Uzasadniona jest zatem teza, że lokale samodzielne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, które nie zostały wyodrębnione, nie są objęte współwłasnością właścicieli wyodrębnionych lokali i dotychczasowego właściciela nieruchomości (nie stanowią elementu nieruchomości wspólnej, o której stanowi art. 3 ust. 2 ustawy). Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że skarżący w chwili składnia wniosku o wydanie zaświadczenia legitymowali się prawem do lokalu nr 1, a nie lokalu nr 2. Stronami tego postępowania nie mogą więc być osoby, które nie mają do danej nieruchomości żadnego tytułu prawnego, a uzyskanie tego tytułu jest zdarzeniem przyszłym, choć zależnym od woli danego podmiotu. Nie można stać się właścicielem odrębnej własności lokalu z mocy prawa lecz wyłącznie od woli zainteresowanych będzie zależało czy zechcą skorzystać z tego uprawnienia. Żaden przepis prawa nie obliguje też do wystąpienia z takim żądaniem. Dopóki zatem osoba nie posiada żadnego prawa do lokalu, o którego status występuje, legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Wystąpienie z roszczeniem o zakup lokalu nr 2 nie oznacza, że interesy wnioskodawców zostają naruszone, gdyż formalnie nie stali się oni jeszcze jego właścicielami. Zdarzenia przyszłe, zależne od określonego zachowania się nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Zwrócono także uwagę, że istnienie dwóch zaświadczeń o różnej treści nie kreuje uprawnienia w sensie materialnoprawnym do żądania wydania nowego zaświadczenia, czy eliminacji jednego z nich. Z ustaleń organu wynika, że wydano je w odniesieniu do odmiennych stanów faktycznych, zatem nie narusza ono prawa w tym przedmiocie. Nie ma też, w ocenie WSA w Bydgoszczy, dostatecznych podstaw do uznania, że interes prawny skarżących wynika z poczucia zagrożenia bezpieczeństwa z powodu zachowania osób zajmujących sąsiedni lokal. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. P. i W. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: a) art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący; b) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że lokal niesamodzielny nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej, co w ocenie Sądu implikuje brak interesu prawnego po stronie skarżących; c) art. 30, art. 31, art. 41 ust. 1, art. 47, art. 50 w zw. z art. 2, art. 20, art. 21 i art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie i niedostrzeżenie oczywistego faktu, że interes prawny skarżących wynika z tych elementarnych, konstytucyjnie zagwarantowanych praw i wolności; d) art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego pominięcie przy ocenie interesu prawnego skarżących. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. przez uznanie za zgodną z prawem odmowę wydania zaświadczenia na żądanie skarżących z powodu niedostrzeżenia interesu prawnego po ich stronie, pomimo rzeczywistego istnienia takiego interesu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczająco jasne i wyczerpujące przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez stwierdzenie jednym zdaniem, że nie ma dostatecznych podstaw do uznania, że interes prawny skarżących wynika z poczucia zagrożenia bezpieczeństwa z powodu zachowania osób zajmujących sąsiedni lokal. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie są trafne. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że sprawa o stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z zm.), prowadzona z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do której mają zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. (art. 217 – 220 k.p.a.). Artykuł 217 § 2 k.p.a. stanowi o sytuacjach, w których organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego. Mieć interes prawny to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności prawnej z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odmówić interes faktyczny, czyli stan, w którym wnioskodawca jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę żądania stosownych czynności. W niniejszej sprawie skarżący wykazali jedynie interes faktyczny w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia żądanej treści, co przy właściwej ocenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. przez organy orzekające oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy o własności lokali potwierdza wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej podmiotu, którego zaświadczenie to dotyczy. Zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wywołuje w sposób pośredni skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Powyższy skutek prawny nie wynika jednak z faktu wydania zaświadczenia. Niewątpliwie więc o wydanie przedmiotowego zaświadczenia mogą ubiegać się podmioty, które chcą ustanowić na nieruchomości lokalowej odrębną własność lokalu (właściciele nieruchomości). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że I. P. i W. P. nie posiadają jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr 2. Właścicielem ww. lokalu jest Gmina Miasto C., a zatem wnoszący skargę kasacyjną nie posiadają interesu prawnego do żądania zaświadczenia przewidzianego art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy o własności lokali w stosunku do tego lokalu. Należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji, odwołujące się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2003 r. sygn. akt I CK 156/02, że samodzielny lokal mieszkalny nie należy do części budynku mogących stanowić przedmiot współwłasności właścicieli nieruchomości lokalowych. Dlatego też lokal samodzielny w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zarówno wyodrębniony jak i niewyodrębniony nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej, czyli nie jest objęty współwłasnością właścicieli lokali wyodrębnionych i dotychczasowego właściciela. Wyrok Sądu Najwyższego choć istotnie nie ma mocy wiążącej to posiada niezaprzeczalny walor interpretacyjny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczająco jasne i wyczerpujące przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnia brak po stronie skarżących kasacyjnie interesu prawnego do żądania wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Odmowa wydania żądanego przez stronę zaświadczenia w drodze postanowienia w trybie art. 219 k.p.a. nie naruszyła również obowiązujących przepisów Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tryb określony w artykułach od 217 – 219 k.p.a. dotyczy bowiem opartej na interesie prawnym strony potrzeby uzyskania urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, którego strona w sprawie nie wykazała. Mając na względzie powyższe, skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.