II GSK 811/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1742/10 w sprawie ze skargi S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1742/10, oddalił skargę S. (dalej: skarżący, Stowarzyszenie) na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ) z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. oraz 10 lutego 2010 r. S. wystąpiło z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia dokumentacji w procesie ubiegania się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W uzasadnieniu wskazano na częste awarie linii energetycznych oraz czasowy brak dostępu do Internetu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ I instancji, PFRON) odmówił Stowarzyszeniu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w przypadku awarii sieci energetycznej oraz przerw w dostępie do Internetu, w celu przywrócenia terminu do złożenia właściwych dokumentów do PFRON, strona powinna przedstawić dowody potwierdzające jej argumentację. Dalej organ podniósł, iż wnioskodawca mógł przekazać informacje i wniosek również w formie dokumentu pisemnego, w celu dochowania terminu. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z §5 ust.1 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U Nr 8, poz. 43) pracodawca składa wniosek i informacje w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą. Jak zaś stanowi § 5 ust. 4 wymienionego rozporządzenia termin, o którym mowa w ust.1 przywraca się na prośbę pracodawcy, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że podniesione przez skarżącego argumenty dotyczące awarii linii energetycznych, nie można było uznać za okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia przy złożeniu wniosku o dofinansowanie. Zdaniem Ministra za niezasadne należało uznać też argumenty strony skarżącej dotyczące reorganizacji zatrudnienia księgowych oraz konieczności dostarczenia innym instytucjom i urzędom" w trybie pilnym różnych dokumentów i wyliczeń". Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra oraz wskazując, że nie złożenie wniosku w wymaganym terminie było spowodowane przyczynami niezależnymi od Stowarzyszenia tj. awarii sieci energetycznej oraz nie było także możliwości złożenia "wersji papierowej" wniosku, gdyż wszystkie niezbędne dane pracowników miały i mają postać elektroniczną. Skarżący wskazał ponadto, że bez działających urządzeń biurowych nie było możliwe przygotowanie dokumentów na właściwych, obowiązujących drukach. W ocenie Stowarzyszenia nastąpiło z jej strony uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga była bezzasadna i podlegała oddaleniu. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ocena legalności postanowienia - w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - opiera się przede wszystkim na zbadaniu czy prawidłowo organ administracyjny uznał, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki przywrócenia terminu, a także czy strona skarżąca dochowała terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 58 §1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Brak zatem którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza przywrócenie terminu. W sprawie było bezsporne, że występowały trzy z ww. przesłanek, tj. złożenie wniosku o przywrócenie terminu, w przewidzianym przez prawo terminie, jak również to, że wraz z nim strona skarżąca dopełniła czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. Sporna pozostawała natomiast kwestia uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się - jak wskazał Sąd I instancji - zgodnie z orzecznictwem i literaturą przedmiotu, z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, natomiast o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jednocześnie osoba zainteresowana musi uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i nie mogła zostać w inny sposób przezwyciężona. W ocenie WSA, uwzględniając przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu oraz mając na względzie uzasadnienie przedmiotowego w sprawie wniosku Stowarzyszenia, podzielić należało stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw do przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Prawidłowo bowiem Minister uznał, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła w żaden sposób, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Trudno bowiem byłoby przyjąć zdaniem Sądu, że strona nie mogła złożyć przedmiotowego wniosku o wypłatę dofinansowania w żaden inny sposób niż wyłącznie drogą elektroniczną. Ponadto argumenty reorganizacji zatrudnienia księgowych nie tylko nie potwierdziły stanowiska strony skarżącej, lecz świadczyły o jej wadliwej organizacji pracy. S. złożyła na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę kasacyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie go w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a) poprzez błędne oddalenie skargi i usankcjonowanie postanowienia nie odpowiadającego prawu; - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że nastąpiło uchybienie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, co nastąpiło bez jej winy. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania analizowanej skargi kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Na wstępnie należy zauważyć, że Sąd I instancji przyjął za organami orzekającymi, że termin z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U Nr 8, poz. 43 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej) jest terminem prawa procesowego. Skarga kasacyjna nie formułuje w tym zakresie zarzutów, a Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanym granicami skargi kasacyjnej. W świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów kwestią o znaczeniu zasadniczym jest rozważenie czy Sąd I instancji, biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną we wniosku o przywrócenie terminu, do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, dokonał prawidłowej oceny, według której ubiegające się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku skarżące Stowarzyszenie w postępowaniu administracyjnym uprawdopodobniło, bądź nie, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Właśnie uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu stanowi przesłankę jego przywrócenia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełnić czynności, dla której przewidziany był termin. Instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w przypadkach, gdy strona dokonuje określonej czynności z uchybieniem terminu ustanowionego dla tej czynności. Strona składająca wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności powinna powołać się na okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z 14 stycznia 1972 r. II CRN 448/71, OSPiKA 1972/7-8 poz. 144). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z dnia 6 października 1998 r. II CKN 8/98). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 r. IV SA 1153/96, brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Przywrócenie terminu nie jest zaś możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W orzecznictwie podkreśla się, iż przeszkody powodując uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2002r, sygn. akt II SA/Ka 1977/2000 niepubl.) Wprawdzie brak winy w uchybieniu terminowi zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego, lecz jednocześnie uprawdopodobnienie winno dotyczyć takich okoliczności, które pozwalają na przyjęcie braku winy strony w uchybieniu terminu. Zatem aby przywrócić termin strona powinna wskazać takie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od jej woli i uniemożliwiało jej dopełnienie czynności. Ponadto powinna wskazać okoliczności świadczące o podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Skarżące stowarzyszenie jako zasadniczą przyczynę uchybienia terminu w przesyłce dokumentów do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, wskazało awaryjne przerwy w dostawie energii energetycznej w powiecie [...]. Jednak nie uwiarygodniło stosowną argumentacją, że okoliczność ta spowodowała niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie przy zachowania należytej staranności Z pisma E. S.A. Oddział w B. z dnia 16 luty 2010 r. wynika bowiem jedynie, że okresie od dnia 11 stycznia 2010 r. do 29 stycznia 2010 r. występowały w awaryjne przerwy w dostawie energii elektrycznej, co nie oznacza, że przesyłu energii w okresie do 20 stycznia 2010 r w ogóle nie było. O tym ,że przesył energii występował, choć z przerwami (także w ostatnim dniu terminu 20 stycznia 2010 r.), świadczy treść pisma Rejonowego Zakładu Energetycznego w M. z dnia [...] luty 2010 r., w którym wymieniono dokładnie dni i godziny przerw w dostawie energii elektrycznej. Świadczy o tym także fakt, iż mimo, że okres awaryjnych przerw w dostawie energii elektrycznej zakończył się dopiero 29 stycznia 2010 r. stowarzyszeniu udało się przesłać dokumenty w formie elektronicznej w dniu 21 stycznia 2010 r. Zatem należy przyjąć, że wskazane przez stronę okoliczności nie stanowiły przeszkody, która istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Skarżące stowarzyszenie podnosiło też, że nie mogło skorzystał z drogi pocztowej i przesłać w terminie wniosek w formie dokumentu pisemnego, stosownie do postanowień art. 26 c ust.1 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, gdyż konieczne do złożenia wniosku dane, znajdowały się jedynie w nośnikach elektronicznych, a uzyskanie do nich dostępu, w sytuacji awarii w dostawie energii elektrycznej było nie możliwe. Jednak ten argument jest nie tylko nieprzekonywujący w świetle przestawionych okoliczność, ale wręcz wskazuje, że strona nie dołożyła należytej staranności by przeszkodę pokonać i dopełnić obowiązku. Awaryjne przerwy w dostawie energii elektrycznej nastąpiły już od dnia 11 stycznia 2010 r. Niewątpliwie przerwy te miały charakter obiektywny i niezależny od strony, ale nie stanowiły przeszkody o charakterze trwałym i nieprzerwanym. Skarżące stowarzyszenie już w pierwszych dniach, w którym występowały czasowe przerwy w dostawie energii elektrycznej z przyczyn atmosferycznych, powinno było przewidzieć, że jeżeli dysponuje jedynie sprzętem całkowicie zależnym od zasilania z sieci energetycznej, to powinno podjąć działania, które zapobiegną utrudnieniom w wykonywaniu spoczywających na nim obowiązków ustawowych. Należy więc przyjąć, że przy zachowaniu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, w dniach czy godzinach, gdy energia była czasowo dostarczana, stowarzyszenie mogło podjąć działania w celu zabezpieczenia się w dotrzymaniu terminu, pobierając stosowne dane z nośników elektronicznych i przygotowując wniosek w wersji papierowej. Tak przygotowany wniosek w wersji panierowanej, gdyby przerwy w dostawie energii trwały nadal, stowarzyszenie mogło przesłać pocztą z zachowaniem terminu z § 5 ust. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, co dałoby mu możliwość uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Jednak z akt sprawy wynika, że skarżące stowarzyszenie nie podjęło stosownych działań. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego nie narusza prawa stanowisko Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko organów orzekających o braku podstaw do przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, bowiem skarżące stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Należy też podzielić pogląd Sądu I instancji, że argument o reorganizacji zatrudnienia księgowych świadczy jedynie o wadliwej organizacji pracy, a nieprawidłowości organizacyjne jednostki nie spełniają warunku do przyjęcia braku winy w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności (por. wyrok NSA z 8 maja 2001r. sygn. akt SA/Sz 260/00). W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra zostało wydane bez naruszenia przepisów prawa tj. art. 58 § 1 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a., a zatem nie został naruszony art. 151 p.p.s.a. Za chybiony uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji z art. 1 § 2 p.u.s.a. który to przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po pierwsze, przepisy te zawierają normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, a po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny skontrolował działalność administracji publicznej tj. Ministra Pracy i Polityki Społecznej pod względem zgodności z prawem, bowiem rozstrzygnął skargę na postanowienie tego organu i tym samym wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium kontroli zgodności z prawem (vide wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 2/2008 niepubl.) Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.