II SA/Wa 1349/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazów personalnych dotyczących delegowania do czasowego pełnienia służby - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z delegowania do czasowego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji w W. i delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...], a także rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. o przedłużeniu czasu delegowania do 12 miesięcy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), odwołał R. J. z dniem 14 lipca 2006 r. z delegowania do czasowego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji w W. i z dniem 17 lipca 2006 r. delegował go z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. przedłużył czas delegowania do Komendy Rejonowej Policji [...] do 12 miesięcy. W dniu 7 kwietnia 2010 r. R. J. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowych rozkazów personalnych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że rozkaz personalny nr [...] i rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji nie zawiera materialnoprawnej przesłanki, o której mowa w art. 107 § 1 k.p.a., tj. pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, bądź skardze do sądu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych rozkazów personalnych podnosząc, iż objęte wnioskiem rozkazy personalne nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów k.p.a. i wobec tego niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności. Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ nadzoru wskazał, iż zestawienie treści art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ustawy o Policji, a także kontekst w jakim zostały one osadzone, upoważnia do stwierdzenia, że czynność delegowania do czasowego pełnienia służby, o której mowa w art. 36 powołanej ustawy, nie jest decyzją administracyjną. Rozkaz personalny o delegowaniu na czas określony, dopuszczony przez ustawę, nie zmienia statusu policjanta, wynikającego z aktu mianowania go na określone stanowisko. Granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji m.in. w przepisach zapewniających prawo odwołania się do przełożonego wyższego szczebla. Zapis art. 36 ustawy o Policji nie daje natomiast takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że delegowanie policjanta jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Akty te nie są decyzjami administracyjnymi, od których przysługuje odwołanie do wyższej instancji (por. wyrok NSA sygn. akt II SAB 251/00 z dnia 27 kwietnia 2001 r., publik. LEX nr 55004), a zatem nie mają do nich zastosowania przepisy k.p.a. Skoro zatem rozkaz personalny, będący przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie jest decyzją administracyjną to niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Organ administracji ma w takim przypadku obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie odstąpić od merytorycznego badania sprawy. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o sądową kontrolę zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, iż na rozprawie przedstawi argumentację oraz orzeczenia sądowe wskazujące na przeciwstawne stanowisko od przyjętego przez organ nadzorczy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W podanym trybie nadzwyczajnym nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ według art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalno-prawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych (przyczyna podmiotowa), czy wskazany przez stronę akt prawny stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. (przyczyna przedmiotowa). Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Podkreślał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). W niniejszej sprawie organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podnosząc, iż kwestionowane przez skarżącego rozkazy personalne, dotyczące delegowania z urzędu policjanta do czasowego pełnienia służby i przedłużenia tego delegowania, nie są decyzjami administracyjnymi, których wzruszenie jest możliwe w trybie nadzorczym. Wskazać należy, że za decyzję, o której mowa w art. 104 k.p.a. nie może być uznany rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2006 r., którym to rozkazem organ z dniem [...] lipca 2006 r. odwołał skarżącego z delegowania do czasowego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji i z dniem 17 lipca 2006 r. delegował z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...], a także rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2007 r. przedłużający czas delegacji do 12 miesięcy. W art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm. – w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozkazów personalnych) wyraźnie wskazano, że decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania ze służby. Decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest więc możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa. W niniejszej sprawie ww. rozkazy wydane zostały na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Policji, który jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), zgodnie z którym nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy k.p.a. (§ 18 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę (ust. 2). Czas delegacji nie może przekraczać 6 miesięcy. Komendant Główny Policji w wyjątkowych przypadkach może przedłużyć czas delegacji do 12 miesięcy (ust. 3). Analiza przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanych przez skarżącego rozkazów personalnych wskazuje, iż delegowanie funkcjonariusza jest czasowe, zaś o długości okresu delegowania decyduje przełożony właściwy w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Właściwy Komendant Policji ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań. Stąd też posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne danych jednostek, w tym także ich potrzeby personalne. Zatem rozkaz personalny o czasowym delegowaniu do pełnienia służby, a następnie o przedłużeniu delegowania, wydany na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Alogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 498/10 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) dokonując wykładni art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Skoro zatem wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył aktów niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., to z powodu braku przedmiotu rozpoznania w postępowaniu nadzorczym, organ prawidłowo, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia tego postępowania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.