II OSK 1972/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 438/09 w sprawie ze skargi Miasta Siedlce na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od J. R. na rzecz Miasta Siedlce kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania Miasta Siedlce reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Siedlce od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach nr [...], z [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo-usługowego oraz przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w S. przy ul. B. Ś. [...]-[...], jednocześnie nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – umarzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent Miasta Siedlce nie posiada przymiotu strony, nie został uznany też za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zdaniem organu, statusu strony Miasta Siedlce nie można wywodzić z faktu, że jest właścicielem dróg gminnych, do których zalicza się ulica, przy której dokonano inwestycji, ani z tego, że jako zarządca dróg ma interes prawny w zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a wykonana inwestycja powoduje zagrożenie dla ruch drogowego poprzez zbliżenie do pasa drogowego. Uprawniania właściciela dróg i gminnych, nie oznaczają posiadania statusu strony wobec wszystkich postępowań dotyczących inwestycji sąsiadujących z ulicami miasta. Uprawniania zarządcy nie pozwalają na uznanie, że Miasto ma własny interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Miasto w tej sferze realizuje interesy publiczne, a jego prezydent, jako organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej i jako taki nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego rozumianego, jako interes osoby prawnej. W konsekwencji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak było podstaw do uznania Prezydenta Miasta Siedlce za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 438/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Siedlce na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że bezpodstawnie w sprawie odmówiono Miastu Siedlce przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Miasto Siedlce reprezentowane było przez Prezydenta Miasta Siedlce. Odwołanie zostało podpisane przez osobę upoważnioną przez Prezydenta Miasta Siedlce, co spełnia wymogi określone w art. 26 ust 1 pkt 4, art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami miasta (i gminy) oraz reprezentuje miasto na zewnątrz. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że w sprawie Prezydent Miasta jest ustawowym przedstawicielem Miasta Siedlce jako strony. Tego stanu nie uwzględnił organ drugiej instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że Prezydent Miasta Siedlce nie ma przymiotu strony. Organ obowiązany był ocenić przymiot strony w odniesieniu do Miasta Siedlce, nie zaś Prezydenta Miasta Siedlce. Bezzasadna jest teza organu, że Prezydent jako organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej i jako taki nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Miasto Siedlce jest, jak wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), miastem na prawach powiatu. Prezydent tego miasta wykonuje, zatem zadania starosty (art. 90 i art. 91 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmuje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd przytoczył stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawie Prezydent Miasta Siedlce nie wydał decyzji jako organ pierwszej instancji, nie ubiegał się o uznanie go za stronę postępowania. Reprezentował Miasto, w imieniu, którego wniósł odwołanie – działał zgodnie z przepisami, jako ustawowy przedstawiciel Miasta Siedlce. Sąd podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach, którego decyzja jest przedmiotem odwołania, nie jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania Prezydenta Miasta Siedlce. Według art. 80 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje m.in. starosta. Organem administracji architektoniczno-budowlanej jest zatem starosta, a odpowiednio prezydent w miasta na prawach powiatu (art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Organem nadzoru budowlanego w powiecie jest zaś powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który wykonuje zadania nadzoru budowlanego, organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Sąd przyjął stanowisko, że przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, określa przepis art. 28 k.p.a., nie zaś jak podnosi skarżące Miasto – art. 28 § 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 28 § 2 ustawy – Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniach innych niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone. W szczególności, powołany przepis prawa nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Ocena legitymacji Miasta Siedlce, do bycia stroną postępowania, powinna, zatem opierać się na dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a. zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podkreślił, że przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej jednostki. W ocenie Sądu, Miasto Siedlce, wskazało przepisy prawa materialnego, z których wywodzi się jego interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu. Zakres rozstrzygnięcia, jakie zapadło przed organem pierwszej instancji obejmuje sferę jego interesu prawnego. Miasto zasadnie, w okolicznościach sprawy, wywodzi interes prawny z przepisów art. 20, 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z powołanymi przepisami do zadań Miasta Siedlce należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jego terenie, tymczasem jak twierdzi Miasto w decyzji organ pierwszej instancji zatwierdzono projekt budowlany, który dopuszcza realizacje inwestycji z naruszeniem zasad określonych w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta. Ponadto Miasto jest właścicielem i zarządcą dróg gminnych, do których zalicza się ulica, przy której dokonano inwestycji. W ustawie o drogach, w przepisie art. 43 wskazano, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w szczegółowo opisanej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W świetle dyspozycji art. 20 tej ustawy miasto, jako zarządca drogi odpowiada za utrzymanie stanu bezpieczeństwa na sobie podległych drogach. Sytuowanie budynku niezgodnie z ww. ustawą o drogach może stanowić zaś istotną przeszkodę dla utrzymania stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Inwestycja, jak podnosi Miasto jest niedopuszczalnie zbliżona do pasa drogowego. W ocenie Sądu powyższa argumentacja jednoznacznie wskazuje na to, że przysługujące Miastu Siedlce uprawniania właściciela, ale i zarządcy drogi pozwalają na uznanie, że Miasto ma własny interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji Miasto realizując interes publiczny, realizuje tym samym interes własny. Miasto obok funkcji właścicielskich ma za zadanie realizację funkcji publicznych i wówczas są one jego podmiotowymi zadaniami, z których obok obowiązków wywodzą się także jego podmiotowe prawa. Podniesiony przez organ drugiej instancji, brak udziału miasta Siedlce w postępowaniu przed organ pierwszej instancji nie stanowi przesłanki do odmowy przyznania prawa strony w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ i lit c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. J. R. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenie art. 28 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz związku z art. 25 § 1 ust. 1 k.p.a. przejawiającą się w jego błędnej wykładni, przez niedostrzeżenie przez Sąd, że Prezydent Miasta Siedlce jako organ – poprzez osobę W. K. podlega wyłączeniu z mocy prawa i z tych względów nie może reprezentować strony – Miasta Siedlce w postępowaniu przed WSA oraz nie może skutecznie udzielać pełnomocnictwa. Wada skutkująca nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) naruszenie art. 58 § 2 w związku z art. 29 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 25 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – wobec zaniedbania wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych pisma – skargi wniesionej do WSA przez pełnomocnika działającego z upoważnienia organu, podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa; 3) naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec dopuszczenia do udziału w sprawie nienależycie umocowanego pełnomocnika organu – skutkujące nieważnością postępowania. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Prezydent Miasta Siedlce podlega wyłączeniu na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. Sprawa dotyczy jego interesu majątkowego i jego żony, jako właścicieli nieruchomości położonej w Siedlcach przy ul. B. Ś. [...]. Sąd obowiązany był uwzględnić, że Prezydent Miasta nie mógł być pełnomocnikiem w sprawie. Również dotyczy to pracowników urzędu organu. Miasto Siedlce wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nieważność postępowania zachodzi gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania wyprowadzony na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Nie zachodzi bowiem w sprawie brak należytego umocowania pełnomocnika Miasta Siedlce. Według art. 28 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi osoby prawne dokonują czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo wywiódł, że wspólnotę samorządową reprezentuje na zewnątrz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stanowi o tym expressis verbis art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 34 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników". Prezydent Miasta Siedlce mógł w postępowaniu sądowoadministracyjnym występować osobiście lub przez pełnomocnika. Nie jest zasadny zarzut utraty zdolności do reprezentacji Miasta Siedlce przez Prezydenta Miasta Siedlce wyprowadzony z art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3". Artykuł 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje utratę zdolności organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zakresem regulacji obejmuje wyłącznie rozpoznawanie i rozstrzyganie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zakresem tym nie jest objęta reprezentacja w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed właściwym organem administracji publicznej. Reprezentacja nie jest załatwieniem sprawy administracyjnej. Artykuł 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do zdolności do reprezentacji (art. 30 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), a tym samym zdolności do ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed właściwym organem administracji publicznej, jak i do reprezentacji i ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 2 w związku z art. 29 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie Sąd nie naruszył przepisów powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących przepisy o reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.