VII SA/Wa 438/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienia Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania Miasta [..] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], z dnia [...] sierpnia 2008 r, znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo - usługowego oraz przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...] [...], jednocześnie nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - umarzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że - "Prezydent Miasta [...]" nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, nie został uznany za stronę także w postępowaniu I instancyjnym. Zdaniem organu, statusu strony Miasto [...] nie może wywodzić z faktu, że jest właścicielem dróg gminnych, do których zalicza się ulica, przy której dokonano inwestycji, ani z tego, że jako zarządca dróg ma interes prawny w zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a wykonana inwestycja powoduje zagrożenie dla ruch drogowego poprzez zbliżenie do pasa drogowego. Uprawniania właściciela dróg i gminnych, nie oznaczają posiadania statusu strony wobec wszystkich postępowań dotyczących inwestycji sąsiadujących z ulicami miasta. Uprawniania zarządcy nie pozwalają na uznanie, że Miasto ma własny interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Miasto w tej sferze realizuje interesy publiczne, a jego prezydent, jako organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej i jako taki nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego rozumianego, jako interes osoby prawnej.. Organ wskazał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 586/06 (LEX 281875). W świetle tej argumentacji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak było podstaw do uznania cyt. " Prezydenta Miasta [...]" za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i. Dlatego należało wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: art. 7,10 § 1, 28 i 77 k.p.a., art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Miasto [...] stwierdziło, że jest właścicielem oraz zarządcą drogi gminnej, graniczącej z działką, na której jest realizowana inwestycja. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest postępowaniem, które niejako zastępuje pozwolenie na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nieruchomość stanowiąca własność Miasta znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, zaś przez to oddziaływanie naruszone zostały konkretne normy prawa, z których strona wywodzi swój interes prawny, a mianowicie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach, który nakazuje sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach w odległości, co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ pierwszej instancji zatwierdził zaś projekt sytuujący obiekt z naruszeniem ww. przepisu. Miasto wskazało, że w niniejszej sprawie występuje odmienny stan faktyczny, niż określony w, powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt: IV SA/Wa 586/06, ponieważ Prezydent Miasta [...] nie wydawał jakiejkolwiek decyzji, a jego uprawnienia, jako strony postępowania, zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pominięte. Uprawnionym do wniesienia skargi w imieniu Miasta [...] jest Prezydent Miasta, który nie był dysponentem władzy publicznej i nie rozstrzygał w sposób władczy o prawach i obowiązkach swojej jednostki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było poddanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji [...] pod względem zgodności z przepisami prawa. Zgodnie, bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ocenie Sądu bezpodstawnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, odmówiono Miastu [...] przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Wskazać należy, że odwołanie, które było przedmiotem rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pochodziło od Miasta [...], które było reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...]. Odwołanie (podobnie skarga do Sądu) podpisane zostały przez osobę upoważnioną przez Prezydenta Miasta [...], co spełnia wymogi określone w art. 26 ust 1 pkt 4, art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591.tj. zezm.). Zgodnie z przepisami ww. ustawy, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami miasta (i gminy) oraz reprezentuje miasto na zewnątrz. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie Prezydent Miasta jest ustawowym przedstawicielem Miasta [...] jako strony. Ten stan, zdaje się być nieuwzględniony przez organ II instancji, gdy zważyć że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się - " Prezydent Miasta [...]" nie posiada przymiotu strony. Organ drugiej instancji miał za zadanie ocenić przymiot strony w odniesieniu do Miasta [...], nie zaś Prezydenta Miasta [...]. Bezzasadna, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest teza organu, że Prezydent jako organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej i jako taki nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Miasto [...] jest, jak wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103 poz. 652/, miastem na prawach powiatu. Prezydent tego miasta wykonuje, zatem zadania starosty (art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm. - w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.). Według art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmuje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w czym może być zastąpiony na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy przez swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy przez niego upoważnionych. Znany jest Sądowi pogląd prawny, zgodnie, z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest także pogląd, że Miasto może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jego organ, np. prezydent, brał udział w tym postępowaniu (Por Wyrok z dnia 4 listopada 2002 r.,.Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA 2747/00). Sąd przywołał ww. poglądy dla porządku i tylko w nawiązaniu do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie, Prezydent Miasta [...] nie wydawał decyzji, jako organ pierwszej instancji, nie ubiegał się o uznanie go za stronę postępowania. Reprezentował Miasto, w imieniu, którego wniósł odwołanie - działał zgodnie z przepisami, jako ustawowy przedstawiciel Miasta [...]. W tym kontekście wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, wbrew twierdzeniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r, sygn. akt IV SA/Wa 586/06 (LEX 281875). Teza wyroku brzmi: "Skoro prezydent miasta działając w sprawie, jako organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji, nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu o ocenę legalności tej decyzji, to również nie ma takiego interesu prawnego zarząd dróg miejskich, jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania prezydenta miasta, działająca w granicach udzielonych przez niego upoważnień i pełnomocnictw". Dodatkowo należy podkreślić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], którego decyzja jest objęta odwołaniem, nie jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie z przepisem art.80.1. ustawy Prawo budowlane - zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje m.in. starosta. Organem administracji architektoniczno-budowlanej jest, zatem starosta, a odpowiednio prezydent w miasta na prawach powiatu jest ( art. 82. 2 ustawy Prawo budowlane). Organem nadzoru budowlanego w powiecie jest zaś powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który wykonuje zadania nadzoru budowlanego, organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego ( art. 80.2, 83.2 ustawy Prawo budowlane) Sąd stoi na stanowisku, że przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 51 k.p.a., określa przepis art. 28 k.p.a., nie zaś jak podnosi skarżące Miasto - art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art 28 § 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniach innych, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone. W szczególności, cytowany przepis prawa nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Ocena legitymacji Miasta [...], do bycia stroną postępowania, powinna, zatem opierać się na dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a. zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać należy, że przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego ( por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008r., w sprawie o sygnaturze akt I OSK 826/07, LEX nr 424659) Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt: I SA 1748/83). W ocenie Sądu, Miasto [...], wskazało przepisy prawa materialnego, z których wywodzi się jego interes prawny do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Zakres rozstrzygnięcia, jakie zapadło przed organem pierwszej instancji obejmuje sferę jego interesu prawnego. Miasto zasadnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, wywodzi interes prawny z przepisów art. 20, 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2008.227.1505). oraz art. 3 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717). Zgodnie z ww. przepisami do zadań Miasta [...] należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jego terenie, tymczasem jak twierdzi Miasto w decyzji organ pierwszej instancji zatwierdzono projekt budowlany, który dopuszcza realizacje inwestycji z naruszeniem zasad określonych w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta. Ponadto Miasto jest też właścicielem i zarządcą dróg gminnych, do których zalicza się ulica, przy której dokonano inwestycji. W ustawie o drogach, w przepisie art. 43 wskazano, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w szczegółowo opisanej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W świetle dyspozycji art. 20 tej ustawy miasto, jako zarządca drogi odpowiada za utrzymanie stanu bezpieczeństwa na sobie podległych drogach. Sytuowanie budynku niezgodnie z ww. ustawą o drogach może stanowić zaś istotną przeszkodę dla utrzymania stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Inwestycja, jak podnosi Miasto jest niedopuszczalnie zbliżona do pasa drogowego. W ocenie Sądu powyższa argumentacja jednoznacznie wskazuje na to, że przysługujące Miastu [...] uprawniania właściciela, ale i zarządcy drogi pozwalają na uznanie, że Miasto ma własny interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji Miasto realizując interes publiczny, realizuje tym samym interes własny. Miasto obok funkcji właścicielskich ma za zadanie realizację funkcji publicznych i wówczas są one jego podmiotowymi zadaniami, z których obok obowiązków wywodzą się także jego podmiotowe prawa. Podniesiony przez organ II instancji, brak udziału miasta [...] w postępowaniu przed organ pierwszej instancji nie stanowi przesłanki do odmowy przyznania prawa strony w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.