I OSK 582/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 852/10 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 852/10 oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego – pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi. Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 40 ust. 2 i 3 a także art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza odmówił przyznania J. J. zasiłku celowego w związku z powodzią mającą miejsce w 2010 roku, w wysokości od 20.000 zł do 100.000 zł, w związku ze zniszczeniami budynku mieszkalnego położonego w miejscowości P. Organ w uzasadnieniu nawiązał do wytycznych zawartych w pismach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja oraz [...] czerwca 2010 r., zgodnie z którymi wnioskowana przez stronę pomoc przysługuje rodzinie bądź osobie samotnie gospodarującej na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego. Omawiany zasiłek nie może być więc przyznany na remont zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi budynku bądź lokalu, w którym przed powodzią nie było prowadzone gospodarstwo domowe. Tym samym brak jest podstaw do udzielenia pomocy na remont budynków w budowie, budynków niezamieszkałych a także domków rekreacyjnych i letniskowych. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają uwzględnienia zgłoszonego przez stronę żądania. Z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika bowiem, że J. J. nie zamieszkuje w objętym jej wnioskiem budynku położonym w miejscowości P., gdyż centrum życiowym jest dla niej mieszkanie własnościowe w Dąbrowie Górniczej, gdzie jest zameldowana na stałe. W tym stanie rzeczy, straty powstałe w spornej nieruchomości nie spowodowały ograniczeń w zaspokojeniu jej koniecznych potrzeb mieszkaniowych. Rodzina wyżej wymienionej posiada przy tym stałe źródło dochodu z tytułu prowadzonych działalności gospodarczych, które znacznie przekracza stosowne kryterium dochodowe w kwocie [...] zł, zaś wspomniana nieruchomość jest ubezpieczona, co umożliwia uzyskanie odszkodowania. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości, że strona jest w stanie przezwyciężyć zaistniałą sytuację przy wykorzystaniu własnych uprawnień, środków i możliwości. W odwołaniu J. J. podkreśliła, że budynek, na remont którego wnosiła o pomoc, uległ w wyniku powodzi uszkodzeniu, w następstwie czego został uznany za niezdatny do dalszego zamieszkiwania. Równocześnie zaznaczyła, że jest właścicielem tego domu i spędzała w nim większość weekendów oraz dni wolnych od pracy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiło zasady przyznawania zasiłku celowego określone w art. 39 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczyło przy tym, że w świetle drugiego z przywołanych przepisów, świadczenie to może zostać przyznane osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, w tym klęski żywiołowej lub ekologicznej, zaś udzielenie pomocy w tej formie może nastąpić również wtedy, gdy dochód osoby lub rodziny ubiegającej się o nią przekracza określone w ustawie kryteria. Organ drugiej instancji przyznał, iż J. J. poniosła stratę z tytułu uszkodzenia nieruchomości położonej w miejscowości P., która służyła jej do celów rekreacyjnych. Zaakcentował jednak, że pomoc społeczna ma na celu zabezpieczenie jedynie niezbędnych potrzeb życiowych i dlatego, w przypadku zdarzenia losowego, powinna ona być skierowana do osób mieszkających w uszkodzonych bądź zniszczonych w wyniku powodzi domach czy lokalach mieszkalnych, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej polegającej na zaburzeniu normalnego funkcjonowania, jakiej nie są w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne środki. W rezultacie, sam fakt powstania, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budowlanej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną nie może uzasadniać udzielenia jej żądanego wsparcia w sytuacji, gdy ma ona zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu. Zważywszy powyższe Kolegium wywiodło, że brak jest podstaw do przyznania stronie spornego zasiłku. Pozostaje ona bowiem we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami, zamieszkując wraz z nimi w Dąbrowie Górniczej, gdzie prowadzi działalność gospodarczą. Miesięczny dochód jej rodziny wynosi [...] zł, zaś uszkodzona w wyniku powodzi nieruchomość służy jedynie celom rekreacyjnym i wypoczynkowym, a nadto jest ubezpieczona. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż rzeczona nieruchomość nie jest związana z zaspokojeniem jej niezbędnych potrzeb życiowych, zaś powstałe szkody wyżej wymieniona może usunąć przy wykorzystaniu własnych uprawnień i możliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. J. oświadczyła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego oraz zażądała przyznania wnioskowanej pomocy. Podkreśliła bowiem, iż należąca do niej nieruchomość, która uległa uszkodzeniu w wyniku powodzi składa się z "przynadleśnego" gospodarstwa rolnego i budynku mieszkalnego, z którym wiąże swoje plany życiowe poprzez chęć zamieszkania w nim na stałe oraz rozpoczęcia uprawy i hodowli. Wskazała również, że nie jest w stanie samodzielnie usunąć powstałych szkód. Zakwestionowała prawidłowość dokonanych w toku postępowania ustaleń dotyczących wysokości dochodu jej rodziny wywodząc, że zarówno w roku 2009 jak i w bieżącym działalność gospodarcza prowadzona tak przez nią jak i przez rodziców przynosiła straty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji powtórzył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że objęta wnioskiem nieruchomość, która uległa uszkodzeniu w wyniku powodzi nie stanowi centrum życiowego strony, a równocześnie skarżąca jest w stanie usunąć zaistniałe szkody przy użyciu własnych środków i uprawnień. W dniu 10 grudnia 2010 r. do Sądu wpłynęło pismo J. J. datowane na 4 grudnia 2010 r., w treści którego zażądała zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania jej wnioskowanego zasiłku, ewentualnie uchylenia rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach i przekazania sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wyceny kosztów remontu domu. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia zasad wyrażonych w art. 2, art. 32 Konstytucji RP. Wskazała nadto na sprzeczność kwestionowanego rozstrzygnięcia z art. 7 w związku z art., 93 ust. 1 ustawy zasadniczej podkreślając, iż w podstawie prawnej tej decyzji powołane zostały pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które nie stanowią przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zarzuciła również naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, a także art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, między innymi poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz poprzez błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie wysokości dochodu jej rodziny. Podkreśliła, że nieprawdą jest, jakoby dochód jej gospodarstwa domowego w roku 2009 wynosił ponad 10.000 zł. Powołała się na dołączone do akt sprawy zeznania podatkowe, z których wynika, że zarówno ona sama jak i jej matka poniosły w tym roku stratę, z kolei dochód jej ojca miał charakter symboliczny. W tym stanie rzeczy skarżąca zaakcentowała, że twierdzenia organu administracyjnego o możliwości samodzielnego pokrycia zaistniałych strat są pozbawione jakichkolwiek podstaw, zwłaszcza, że odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia w kwocie nie większej niż 115.000 zł nie pokrywa nawet połowy rzeczywistej wartości budynku. Zaznaczyła, że poniesiona w wyniku powodzi strata zaburzyła funkcjonowanie jej rodziny. Uszkodzony dom nie nadaje się do zamieszkania i jest przygotowywany do rozbiórki, tymczasem stanowił on dla tej rodziny jedyne zabezpieczenie finansowe. Nadto, mieli w nim zamieszkać jej rodzice, którzy w roku 2010 zamierzali zakończyć działalność zawodową, z kolei ona sama miała zająć wraz z przyszłym mężem mieszkanie w Dąbrowie Górniczej. Omawiane pismo procesowe z dnia 4 grudnia 2010 r. nie zostało przez stronę podpisane, jednak na rozprawie przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2010 r. J. J. podtrzymała zawartą w nim argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przewidują różne formy i rodzaje świadczeń udzielanych przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych osób i rodzin, przy równoczesnym umożliwieniu im przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy sporne świadczenie, w odróżnieniu od zasiłku celowego wskazanego w art. 39 ust. 1 tej regulacji, może być przyznane niezależnie od dochodu. Jego adresatem są osoby i rodziny, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego a także w następstwie klęski żywiołowej lub ekologicznej. Odmawiając uwzględnienia wniosku J. J., orzekające w sprawie organy oparły swoje stanowisko na dwóch zasadniczych argumentach. Po pierwsze wywodziły, że sytuacja materialna wyżej wymienionej pozwala na przezwyciężenie zaistniałej szkody przy wykorzystaniu własnych środków i uprawnień, po drugie zaś podkreślały, że udzielenie wsparcia w żądanej formie byłoby sprzeczne z celem pomocy społecznej, jakim jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. Zdaniem Sądu pierwsza z wymienionych przesłanek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak bowiem słusznie zarzucała strona, organy obydwu instancji sformułowały nieprawidłową ocenę stanu majątkowego jej rodziny, a w szczególności ustaliły błędną wysokość dochodu w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto mianowicie, że dochód ten wynosi [...] zł, opierając się na danych, które J. J. sama podała w oświadczeniu o stanie majątkowym złożonym w dniu [...] czerwca 2010 r. (patrz: karta nr 44 akt administracyjnych). Dane te były jednak błędne, co można było zweryfikować badając przedłożone przez wyżej wymienioną dokumenty źródłowe. Z dołączonych do akt administracyjnych zeznań podatkowych strony i jej rodziców za 2009 rok, jak również z treści stosownych zaświadczeń właściwego urzędu skarbowego wynika, że jakkolwiek ona sama i jej matka osiągnęły w tym roku przychód w rozmiarze odpowiednio [...] zł oraz [...] zł, to wobec poniesienia przekraczających te kwoty kosztów uzyskania, rzeczony rok zakończył się dla nich stratą w rozmiarze [...] zł (J.J.) i [...] zł (U. J.). Z kolei dochód osiągnięty w omawianym okresie przez ojca strony – M. J. wyniósł [...] zł. Sąd stwierdził, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organy pomocy społecznej, dokonane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., a nadto kolidują z art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi wyraźnie, że w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych, za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu (...). Ponieważ powyższe ustalenia dotyczące dochodu rodziny skarżącej dalece odbiegają od rzeczywistości, należy podnieść, że w sprawie brak było podstaw do formułowania twierdzeń o tym, aby była ona w stanie naprawić poniesioną szkodę przy użyciu własnych środków i możliwości. Pomimo to, Sąd uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, jako że wspomniane uchybienie nie wywiera istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy sytuacja majątkowa J. J. umożliwiała wyremontowanie (czy też odbudowę) należącego do niej budynku uszkodzonego w następstwie powodzi, przyznanie na ten cel wsparcia w postaci wnioskowanego zasiłku nie odpowiadałoby celom pomocy społecznej określonym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. Sąd podkreślił, iż w sprawie jest bezsporne, że uszkodzona nieruchomość, abstrahując od planów na przyszłość czynionych przez skarżącą i jej rodziców, nie stanowiła dla żadnej z tych osób miejsca stałego zamieszkania, lecz miała charakter jedynie rekreacyjny. Poza sporem jest również fakt, że centrum życiowym J. J. i jej rodziców był lokal mieszkalny w Dąbrowie Górniczej będący dla nich stałym miejscem zamieszkania. Zasadnie zatem organy administracyjne przyjęły, że uszkodzenie omawianego budynku nie poskutkowało ograniczeniem możliwości w zaspakajaniu koniecznej potrzeby bytowej strony. Sąd wskazał, że rozstrzyganie w przedmiocie zasiłków celowych z pomocy społecznej, w tym świadczenia, o którym mowa w art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. następuje w granicach uznania administracyjnego, na co wskazuje użyty w cytowanym przepisie zwrot, że zasiłek "może" być przyznany. Uznanie administracyjne w żadnym razie nie oznacza jednak dowolności, gdyż orzekające w omawianym zakresie organy administracyjne obowiązane są uwzględnić między innymi zasady ogólne wyrażone w art. 3 ust. 1 i 3 przywołanej regulacji. Jakkolwiek zatem poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jak rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową lub innym zdarzeniem losowym. W postępowaniu w sprawie o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią istotne jest ustalenie, czy udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej (środków publicznych) jest niezbędne, czyli innymi słowy, czy wiąże się z przezwyciężeniem trudnej sytuacji życiowej danej osoby lub rodziny, o ile w takiej sytuacji się znalazła w wyniku zaistniałego zdarzenia. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w takim przypadku, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących, a zatem prowadzących gospodarstwo domowe w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu na skutek zdarzenia losowego i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Z kolei powstanie, na skutek powodzi, straty w budynku (lokalu mieszkalnym) będącym w posiadaniu osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy ma ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu, nie uzasadnia, w ocenie Sądu, udzielenia takiej pomocy. Skarżąca zamieszkuje na stałe wraz z rodzicami w należącym do nich lokalu własnościowym położonym w Dąbrowie Górniczej. Omawiane mieszkanie nie zostało przy tym dotknięte skutkami powodzi. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało, że powstałe w wyniku powodzi straty, przy uwzględnieniu sytuacji mieszkaniowej rodziny strony, nie powodują zakłócenia jej potrzeb bytowych, gdyż potrzeby te ma ona zabezpieczone w innym miejscu. Ustawa o pomocy społecznej jest natomiast ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym i nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, mające możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w inny sposób. W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona w skardze argumentacja dotycząca zamiarów wykorzystania spornej nieruchomości, jakie J. J. miała zrealizować w przyszłości. Czym innym jest bowiem elementarna potrzeba życiowa polegająca na konieczności posiadania miejsca zamieszkania - którą strona i jej rodzice mają zaspokojoną zamieszkując w lokalu położonym w Dąbrowie Górniczej, a czym innym plany na przyszłość zmierzające do zapewnienia sobie nowego, samodzielnego lokum. Nie budzi zaś wątpliwości, że wsparcie z pomocy społecznej może być przeznaczone jedynie w pierwszym przypadku, gdyż tylko tu można mówić o umożliwieniu stronie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została nie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, lecz w oparciu o wytyczne wydane przez urzędnika w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji należy uznać za chybiony. Jakkolwiek bowiem Kolegium nawiązało w jej uzasadnieniu do wskazań sformułowanych w pismach wspomnianego Ministerstwa, to jednak analiza treści tego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że jego podstawą były odpowiednie - wyraźnie wszak wskazane przez organ - unormowania ustawy o pomocy społecznej. To w świetle przepisów tej ustawy Kolegium dokonało oceny zasadności zgłoszonego przez stronę wniosku, natomiast odwołanie się do omawianych pism miało charakter jedynie subsydiarny. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 852/10 skargę kasacyjną, sporządzoną przez adwokata, wniosła J. J. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) zmianę wyroku i przyznanie zasiłku celowego w kwocie od 20 000 do 100 000 zł, 2) uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz 3) zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie , tj.: 1) art. 2 Konstytucji przez pogwałcenie zasady sprawiedliwości społecznej, 2) art. 32 Konstytucji przez naruszenie zasady równości wobec prawa, 3) art. 7 Konstytucji w związku z art. 93 ust. 1 Konstytucji przez akceptację dla oparcia skarżonej uprzednio decyzji administracyjnej SKO w Katowicach na podstawie przepisów wewnętrznych, a to piśmie nr BUSKŻ.5941-3-1/10 z dnia 30 kwietnia 2010 r. oraz SKK-1744/2010 z dnia 27 maja 2010 r. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji 4) przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), w tym przede wszystkim art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępnie przywołał argumenty Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku. W dalszej części pełnomocnik skarżącej stawia pytanie, czy ustawodawca ogranicza instytucję pomocy społecznej tylko do sytuacji, w których ma nastąpić zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jest to pytanie o to, czy przepis art. 2 ust. 1 u.p.s. należy interpretować łącznie z art. 3 ust. 1 u.p.s., czy też możliwe jest jego samodzielne stosowanie, w tym do przypadków, które nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 3 ust. 1 u.p.s.. Wydaje się, że prawnie dopuszczalna jest wykładnia przepisu art. ust. 1 u.p.s. w oderwaniu od art. 3 ust. 1 u.p.s. Do wniosku takiego skłania brzmienie przepisu art. 40 ust. 3 u.p.s. Wspieranie osób lub rodzin w oparciu o u.p.s. następuje wówczas, gdy ich dochód nie przekracza poziomu określonego w przepisach obowiązującego prawa. Niskie dochody zagrażają ich egzystencji i nie pozwalają żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przekroczenie z kolei określonego progu dochodowego, zdaniem ustawodawcy, oznacza życie na poziomie odpowiadającej godności człowieka i zwalnia państwo z obowiązku pomocy. Jeśli więc pomoc społeczna może być przyznana mimo uchylenia warunku dochodowości, jak ma to miejsce w art. 40 ust. 1 u.p.s., to prawnie dopuszczalne jest samodzielne zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1, bez wiązania go z art. 3 ust. 1 u.p.s. Pomoc z art. 40 może być bowiem, kierowana do osób, które znalazły się w trudnej sytuacji, ale mimo to, ich dochody pozwalają na dalsze godne życie. W ocenie pełnomocnika, Sąd zignorował rzeczywistą sytuację mieszkaniową skarżącej. W chwili obecnej nie posiada ona żadnego własnego lokum. Jedynym miejscem, w którym mogła zamieszkać był zniszczony dom, z którym ona i jej rodzina wiązała określone plany na przyszłość. Plany te zostały w pełni pominięte przez Sąd. Skarżąca obecnie zamieszkuje w mieszkaniu rodziców na zasadzie umowy użyczenia, którzy w każdej chwili (np. w związku z konfliktem, różnicą zdań, czy innym problemem) mogą nie być zainteresowani dalszym zamieszkiwaniem z córką. Wówczas skarżąca pozostanie bez własnego lokum. Nie będzie również w stanie wynająć żadnego mieszkania, ze względu na niskie dochody. Idea przepisu art. 40 u.p.s. wiąże się z ograniczaniem kręgu potencjalnych klientów pomocy społecznej. Ustawodawca doszedł do słusznego wniosku, że: w sytuacjach szczególnych, lepiej udzielić pomocy pewnym osobom bez względu na ich dochód, po to by samodzielnie przezwyciężyły, trudną sytuację, aniżeli czekać z pomocą na moment, gdy będą spełniały wszystkie przesłanki ustawowe. Wykładnia zastosowana przez WSA idzie w tym drugim kierunku. Jest on sprzeczny z całokształtem założeń u.p.s. Zdaniem skarżącej postępowanie organów administracyjnych, które orzekały w niniejszej sprawie administracyjnej, oraz WSA naruszyło wszelkie standardy demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżąca ma świadomość, iż przyczyną jej strat była powódź. Brak pomocy ze strony państwa uniemożliwia jej jednak samodzielne sfinansowanie poniesionych strat ze środków własnych bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wszyscy sąsiedzi skarżącej ponieśli analogiczne straty jak skarżąca. Osoby te otrzymały pomoc państwa w pełnej wysokości. Wraz z sumami z tytułu ubezpieczenia uzyskały one środki wystarczające do wyremontowania swoich domostw, względnie ich wyburzenia i wybudowania nowych. Skarżąca, która miała przed powodzią trochę lepszą sytuację majątkową od swoich sąsiadów, obecnie znalazła się w sytuacji znacznie gorszej. Trudno w ocenie pełnomocnika dostrzec tutaj sprawiedliwość i równe traktowanie obywatela przez organy administracji. Podniósł, że brak pomocy ze strony państwa uniemożliwi skarżącej odbudowę domostwa, zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się i w konsekwencji zmusi ją do pełnej rozbiórki domu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd oraz uzasadnienia naruszenia. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie powołał art. 174 P.p.s.a jednakże zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna wniesiona została na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Odnośnie naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że jego naruszenie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniem określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu przez sąd treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa polega natomiast na wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego, stanu faktycznego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Wyjaśnienia też wymaga, że zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w tym przede wszystkim art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 nie został w pełni prawidłowo postawiony. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Niedopuszczalna jest wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej lub ich uzupełnienie. Nie może też domyślać się, które przepisy ustawy o pomocy społecznej zostały naruszone. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie powołał przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 40 ust. 3 ustawy, które w powiązaniu z art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wskazanymi w zarzucie umożliwiły rozpoznanie skargi kasacyjnej w tak określonych granicach. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (zwanej dalej ustawą).Skoro pomoc społeczna może być przyznawana z pominięciem kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w art. 40 ust. 3 ustawy, to zdaniem skarżącego kasacyjnie prawnie dopuszczalne jest samodzielne zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1 bez związania go z art. 3 ust. 1 ustawy. Dlatego pomoc z art. 40 może być kierowana także do osób, które znalazły się w trudnej sytuacji, ale mimo to ich dochody pozwalają na dalsze godne życie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką argumentacją zgodzić się nie można. Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Pomoc państwa ma charakter subsydiarny. Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone jeżeli, odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Świadczenie z pomocy społecznej winno być dostosowane do konkretnej sytuacji beneficjenta, zaś określone potrzeby mogą być zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom pomocy społecznej. Pomoc społeczna obejmuje również przyznanie zasiłku celowego osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 ustawy) i wówczas zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu (art. 40 ust. 3). Jednakże, nie może to prowadzić do pominięcia zasady wyrażonej w art. 3 ust. 1 ustawy. Przepis art. 40 ustawy normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. W wyjątkowych przypadkach mogą utrzymać je osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe. Zasiłek ten ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel – stratę jaką doznała osoba dotknięta powodzią. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie powoduje uchylenia celu w jakim udzielana jest pomoc społeczna, które wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Czym innym jest przesłanka kryterium dochodowego, a czym innym przesłanka wynikająca z art. 3 ust. 1ustawy zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd I instancji przyjął, że uszkodzenie budynku skarżącej nie skutkowało ograniczeniem możliwości w zaspokajaniu koniecznej potrzeby życiowej, bowiem miała ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu – Dąbrowie Górniczej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jak rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową lub innym zdarzeniem losowym. Naczelny Sąd Administracyjny za niezrozumiały uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 Konstytucji w zw. z art. 93 ust. 1 Konstytucji, przez akceptację dla oparcia skarżonej decyzji administracyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach na podstawie przepisów wewnętrznych pismach - Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Podstawą wskazanej decyzji, jak trafnie zauważył Sąd I instancji były unormowania zawarte w ustawie o pomocy społecznej i to w świetle tych przepisów. Kolegium dokonało oceny zasadności wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, zaś odwołanie się do przedmiotowych pism w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miało jedynie charakter subsydiarny. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i art. 32 Konstytucji przez naruszenie zasady równości wobec prawa. Ten ostatni przepis stanowi, że wszyscy są równie wobec prawa i mają prawo równego traktowania przez władze publiczne. Wskazane wzorce znajdują odzwierciedlenie w przepisach ustawy o pomocy społecznej, które przewidują dla wszystkich osób spełniających określone w niej warunki te same uprawnienia do uzyskania tożsamej rodzajowo pomocy państwa. Fakt, iż ustawa ogranicza krąg osób uprawnionych do pomocy, co wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości. Art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z normy tej wynika zasada sprawiedliwości i równości wobec prawa. Nie oznacza to jednak, że świadczenie z zakresu pomocy społecznej przysługuje każdej osobie, która na skutek klęski żywiołowej czy zdarzenia losowego doznała szkody niezależnie od tego, czy zgodne jest to z celem określonym przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że rozpatrywanie wniosku o udzielenie pomocy społecznej nie może następować w oderwaniu od celów, jakim służy ta instytucja. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.