I SA/Gd 1115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Oleś, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 20 maja 2010 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę 5.589 (pięć tysięcy pięćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie umowy dofinansowanie z dnia 15 maja 2009 r. Projektu "A" (aneks z dnia 09.03.2010 r.) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013 (dalej w skrócie RPO), zawartej pomiędzy Województwem reprezentowanym przez "B" S.A., a P. A. (dalej zwanego Beneficjentem) prowadzącym przedsiębiorstwo pod nazwą "C", Beneficjent otrzymał na realizację w/w projektu dofinansowanie w kwocie łącznej nieprzekraczającej 198.350,00 zł w tym środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie nieprzekraczającej 168.597,50 zł oraz współfinansowanie ze środków budżetu państwa w kwocie nieprzekraczającej 29.752,50 zł. W dniu 25 marca 2010 r. Zarząd "B" S.A. (dalej w skrócie zwana Agencją) podjął uchwałę o rozwiązaniu umowy z Beneficjentem, wobec stwierdzenia wykorzystania przez Beneficjenta środków niezgodnie z przeznaczeniem. Agencja poinformowała Beneficjenta o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu z miesięcznym okresem wypowiedzenia. Natomiast pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. Agencja wezwała Beneficjenta do zwrotu środków wypłaconych na podstawie wniosków o płatność, w terminie do dnia 8 maja 2010 r. W związku z niedokonaniem przez Beneficjenta zwrotu środków Agencja w dniu 13 maja 2010 r. skierowała pismo o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej zwrotu dofinansowania do Instytucji Zarządzającej RPO. Decyzją z dnia 20 maja 2010 r. Zarząd Województwa wezwał Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w kwocie 99.450,10 zł, na rzecz Samorządu Województwa na rachunek bankowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji wraz z odsetkami. W dniu 11 sierpnia 2010 r. Beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 maja 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Beneficjent we wrześniu 2008 r. zawarł umowę sprzedaży sprzętu stomatologicznego (unitu stomatologicznego), czego potwierdzeniem była wpłata przez niego zaliczki gwarantującej zakup na preferencyjnych warunkach. W tym czasie dokonano także szczegółowej specyfikacji sprzętu stomatologicznego; jedynie dostawa, montaż oraz końcowe rozliczenie płatności wynikającej z zaciągniętego zobowiązania nastąpiło na przełomie 2008 i 2009 r. W ocenie Zarząd Województwa wskazuje to na to, że Beneficjent zaciągnął prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia ruchomych środków trwałych, objętych wnioskiem o dofinansowanie jeszcze przed otrzymaniem od Agencji pisemnego potwierdzenia, iż nowa inwestycja spełnia warunki uzyskania pomocy w formie dofinansowania. Tym samym Beneficjent naruszył treść § 12 Rozporządzania Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. z 2007 r., nr 193, poz. 1399) dalej w skrócie zwanego Rozporządzeniem oraz art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). (Dz.U. UE L Nr 214.3). Powyższe naruszenie w ocenie organu skutkowało podstawą do rozwiązania umowy i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji. Organ wskazał ponadto, że nie stanowiła naruszenia okoliczność, iż strona nie została w sposób formalny zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Beneficjent miał bowiem pełną świadomość toczącego się postępowania, a wszelkie dowody stanowiące podstawę rozstrzygnięcia pierwszej instancji zgromadzono jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, na etapie, kiedy strony łączył wyłącznie stosunek obligacyjny, który to etap ostatecznie zakończył się wezwaniem Beneficjenta do zwrotu środków. Organ dodał przy tym, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy był tożsamy z tym, który zebrano przed jego wszczęciem i który był znany Beneficjentowi. Uwzględniano też i poddano ocenie okoliczności podnoszone przez stronę, w szczególności związane z wystawieniem faktury korygującej wpłaconą zaliczkę. Ponadto wskazano, że na etapie postępowania odwoławczego strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów, ani twierdzeń. Na powyższe rozstrzygnięcie P. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia w całości oraz dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadka. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie § 12 Rozporządzenia, art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104) w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1242) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 6, 8, 11, 107 § 1 i 2, art. 10 i 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.). Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby wpłacona zaliczka miała jakikolwiek związek z inwestycją o dofinansowanie. Ponadto wpłaconej zaliczki nie można traktować jako zaciągnięcia wiążącego zobowiązania na zakup środków trwałych, a zatem nie doszło do naruszenia § 12 Rozporządzenia. Beneficjent wskazał także, że w zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy wskazana została podstawa prawna rozstrzygnięcia, albowiem zgromadzony materiał dowodowy i treść decyzji nie wskazują na to, aby otrzymane środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczaniem. W zakresie naruszenia przepisów k.p.a. skarżący podniósł, że nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania pierwszoinstancyjnego, nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenia się oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem pierwszej decyzji oraz w trakcie postępowania przed pierwszą instancją pominięto dowody wskazujące na charakter udzielonej zaliczki. Ponadto zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób lakoniczny, utrudniający prześledzenie toku rozumowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto wskazał, że w sprawie zebrano wszelkie dostępne dowody, a przedłożone przez stronę dokumenty wbrew twierdzeniom strony, podlegały rozpoznaniu na każdym etapie postępowania. Organ podkreślił także, że brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona już na etapie stosunku obligacyjnego była informowana o istniejących nieprawidłowościach, a wydanie decyzji było jedynie konsekwencją wcześniejszych ustaleń. Ponadto zdaniem organu uchybienie to zostało sanowane na etapie postępowania drugoinstancyjnego, kiedy to strona miała świadomość toczącego się postępowania i została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach. Organ wskazał również, że podanie niewłaściwej podstawy prawnej nie stanowi uchybienia, jeśli w istocie podstawa prawa w rzeczywistości występuje w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 20 maja 2010 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej w ramach RPO ma specyficzny charakter. Zazębiają się tu bowiem elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu, który został wybrany w ramach RPO regulowane są w formie umowy, zawieranej pomiędzy beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a Instytucją Zarządzającą. Umowa ta w określa m.in. zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku - ogólnie rzecz ujmując - nieprawidłowego ich wykorzystania; w rozpoznawanej sprawie stosowne zapisy zawarte zostały w § 7 umowy. Jednocześnie przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104) stanowią, że o kwocie przypadającej do zwrotu i terminie, od którego nalicza się odsetki, orzeka instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca w drodze decyzji (art. 211 ust. 4 tejże ustawy). Jak zatem zostało to już wyżej wskazane, na etapie postępowania w przedmiocie zwrotu środków z tytułu udzielonej dotacji dochodzi do styku przepisów prawa cywilnego i administracyjnego. Z jednej bowiem strony umowa wskazuje na okoliczności obligujące beneficjenta do zwrotu udzielonego dofinansowania, z drugiej natomiast, o zwrocie tych środków orzeka się w drodze decyzji administracyjnej. Takie uregulowanie powyższej kwestii w ocenie Sądu wymaga szczególnej uwagi i dbałości celem zagwarantowania zgodności działań organu z prawem. Ta szczególna uwaga wynika przede wszystkim z różnic, którymi charakteryzują się stosunki cywilno i administracyjno prawne. Fundamentalną cechą stosunku cywilnoprawnego jest równorzędność (równość) podmiotów tego stosunku, co przejawia się w braku wzajemnego podporządkowania stron. Jednocześnie stosunek ten cechuje autonomia woli stron wyrażająca się w braku bezpośredniego przymusu ze strony państwa, oraz przyznaniu podmiotom znaczących możliwości swobodnego kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych; co do zasady to strony decydują o tym, czy i na jakich warunkach dojdzie do zawarcia umowy. Cechą stosunków cywilnoprawnych jest również to, że realizacja praw wynikających z tego stosunku nie jest podporządkowana woli jednego podmiotu, albowiem roszczenia te mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym, opartym na zasadzie równego traktowania każdej ze stron, a o uprawnieniach strony decyduje niezależny, nie zainteresowany sporem arbiter. Sytuacja taka kształtuje się natomiast odmiennie w przypadku stosunku administracyjnoprawnego. Cechą charakterystyczną tego stosunku, różniącą go od stosunku cywilnoprawnego, jest nierównorzędność pozycji podmiotów tego stosunku, możność decydowania o treści tego stosunku przez podmiot administrujący. Nierównorzędność podmiotów stosunku administracyjnoprawnego wynika stąd, iż prawo przyznaje jednemu z uczestników tego stosunku (organowi administracyjnemu) prawo orzekania, przesądzania o sprawie w sposób wiążący innych uczestników stosunku. Cechą tego stosunku jest zatem możliwość jednostronnego, władczego decydowania przez organ administracyjny o sferze prawnej innego podmiotu. Stosunek ten ma charakter obowiązkowy, co oznacza ograniczoną swobodę lub całkowity jej brak przy określaniu współuczestników stosunku jak również przy formułowaniu jego treści. Rozstrzyganie konfliktów powstających na gruncie tego stosunku następuje w trybie postępowania administracyjnego, które nie jest prowadzone przez niezależnego arbitra, lecz przez organ administracyjny, z mocy przepisów prawa wyposażony w odpowiednie instrumenty do władczego wkraczania w sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Postępowanie administracyjne, co wynika ściśle z istoty stosunku administracyjnego, oparte jest na władztwie administracyjnym. Postępowanie to, z uwagi na tę elementarną cechę winno być zatem prowadzone zgodnie z regułami określonymi w przepisach administracyjnych. Niewątpliwe należy je prowadzić w sposób, który zapewnia podmiotowi poddanemu temu władztwu, określone gwarancje ochrony jego praw przed jednostronnym wkraczaniem w sferę jego uprawnień. Bez wątpienia każdy podmiot uczestniczący w postępowaniu administracyjnym winien mieć wiedzę o tym, że jest uczestnikiem takiego postępowania. Jest to szczególnie istotne w sytuacji z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Beneficjent zobowiązany do zwrotu udzielonych dotacji ma bowiem prawo być świadomy tego jakiemu reżimowi prawnemu poddane jest postępowanie; czy działania organu podejmowane są na płaszczyźnie prawa cywilnego, czy też cechuje je działanie w ramach imperium. Działanie organu administracyjnego w ramach przyznanego mu władztwa daje bowiem podmiotowi administrowanemu określone uprawnienia wynikające z przepisów, służące ochronie jego praw. W kontekście powyższych uwag stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Art. 61 § 4 k.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje na to w jakiej formie i z jaką chwilą winno to nastąpić, to jednak z uwagi na specyfikę regulacji prawnej dotyczącej zwrotu środków dofinansowania, nie budzi wątpliwości Sądu, że należy to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości. Beneficjent zobligowany do zwrotu dotacji nie ma bowiem obowiązku domniemywać, że kierowane do niego pisma są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania administracyjnego. Rzeczą organu było zatem podjęcie takich kroków wobec skarżącego, które pozwalałyby usunąć wszelkie wątpliwości co do tego z jakim postępowaniem mamy do czynienia. Organ winien w sposób formalny poinformować skarżącego, że wobec naruszenia warunków umowy w zakresie wykorzystania wypłaconych środków, wszczęte zostaje postępowanie administracyjne. Tylko takie działanie pozwalało organowi na wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji. W realiach przedmiotowej sprawy tylko wyraźne zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego gwarantowało skarżącemu ochronę jego praw w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z jednej strony daje podmiotowi administrowanemu możliwość podporządkowania swoich działań rygorom prawa administracyjnego, a z drugiej stawia organowi administracyjnemu określone wymagania np. obowiązek załatwienia sprawy w określonym terminie. Strona mając wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ma również pełną świadomość obowiązków wynikających z reguł postępowania administracyjnego i konsekwencji z nich wynikających np. w zakresie zachowania terminów do dokonywania czynności postępowania. Należy w tym miejscu wskazać, że podejmowanie przez organ administracyjny określonych czynności, o których strona zostaje powiadomiona, nie może być automatycznie utożsamiane z wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie każde działania organów administracyjnych stanowią bowiem czynnościami o charakterze administracyjnym, władczym. Szczególnie zatem w sytuacji gdy dochodzi do styku norm cywilnych i administracyjnych, a organ może jednostronnie kształtować prawa jednostki konieczne jest zaznaczenie, że czynności te podejmowane są w ramach jego władztwa administracyjnego. W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę na treść pism Instytucji Pośredniczącej o rozwiązaniu umowy i żądaniu zwrotu środków dotacji. Z treści tych dokumentów nie sposób wywieść, że informacje w nich zawarte wskazują na wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Uchybienie polegające na braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Stronie ograniczono tym samym prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Jednocześnie poprzez brak zawiadomienia o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w istocie ograniczono prawo do ostatecznego przedstawienia i uzasadnienia stanowiska przed wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia; organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., II SA/Kr 569/07). Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 10 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 411/07). Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest również nie do pogodzenia z treścią art. 6 i 8 k.p.a. Działanie takie stanowi bowiem o wyjściu poza ramy działania praworządnego, którego organ jest zobowiązany przestrzegać we wszystkich stadiach postępowania i w odniesieniu do wszystkich uczestników tego postępowania. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego. (...) w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., V SA 250/93, ONSA 1994, nr 2, poz. 84). Podobne stanowisko sąd ten zajął w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r. (IV SA 1229/96, LEX nr 47188) oraz z dnia 11 lutego 1998 r. (IV SA 729/96, LEX nr 45963), w którym sąd wskazał, że organ administracyjny winien spełniać "funkcję gwaranta i strażnika praworządności, co w przypadku akceptacji poczynań stron stosunku prawno-administracyjnego ma oznaczać, że poczynania te są legalne i że w niczym nie naruszyły porządku prawnego". Naruszenie, którego dopuścił się organ administracyjny podważa również zasadę zaufania obywateli do organów państwa nakładającą na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu powyższe uchybienie polegające na braku formalnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz braku zagwarantowania pełni praw wynikających z k.p.a. nie może być sanowane poprzez prawidłowe przeprowadzenie postępowania w skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona winna mieć bowiem zapewniony ten sam zakres praw w całym postępowaniu administracyjnym, a postępowanie to na każdym etapie, a zatem przed wydaniem każdej z dwóch decyzji, winno toczyć się według tych samych reguł określonych przepisami k.p.a. Tylko takie prawidłowo prowadzone postępowanie spełnia wymóg działania organu zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem reguł przepisów o postępowaniu administracyjnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zaprezentowane w niniejszym rozstrzygnięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Na rozprawie Sąd oddalił wniosek dowody o przesłuchanie świadka, albowiem zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej zwana p.p.s.a., w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest wyłącznie przeprowadznie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. skargę uwzględnił i uchylił decyzje obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.