III SA/Gl 1515/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi W. U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika. Podstawą prawną decyzji był art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 z późn. zmianami). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracyjny ustalił, iż zobowiązany wykonywał prace remontowo - budowlane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej od [...] 1993 r. do momentu jej zawieszenia [...] 2006r. Zgodnie z przedłożonym zeznaniem podatkowym PIT 36 za 2004r. łączny dochód zobowiązanego i jego małżonki wyniósł [...] zł natomiast z zeznania podatkowego za rok 2005 r. wynika, że zobowiązany osiągnął wówczas dochód w kwocie [...] zł. Organ wskazał, że w dacie wydania decyzji żona wnioskodawcy była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do pobierania zasiłku. Do czasu zawieszenia prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej była zgłoszona do ubezpieczenia jako osoba współpracująca w firmie męża i z tego tytułu otrzymywała wynagrodzenie za [...].2006r. – [...] zł brutto, a za [...].2006r. – [...] zł brutto. Zobowiązany wskazał, iż małżonka z uwagi na zły stan zdrowia jest pod stałą opieką Centrum [...] w G., jednak powyższy fakt nie został udokumentowany przez wnioskodawcę. Faktem nieudokumentowanym jest również twierdzenie strony, iż opłaty zobowiązanego związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą [...] zł, a zadłużenie z tego tytułu na dzień wydania decyzji wynosi [...] zł. Organ podniósł, iż nie przedstawiono dokumentów o korzystaniu z pomocy społecznej, co – w ocenie organu - dowodzi, iż zobowiązany we własnym zakresie jest w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby egzystencjalne. Ponieważ zobowiązany nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić należności wobec ZUS, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, ZUS uznał, że sytuacja wnioskodawcy nie uzasadnia zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako że w świetle obowiązujących przepisów prawnych, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 13 poz. 887 z późn. zmianami – dalej powoływana jako ustawa o s.u.s.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) nie można jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zobowiązań wobec ZUS pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla strony i jej rodziny, w szczególności uniemożliwiłaby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto ZUS wskazał, iż wniosek skarżącego rozpatrywał także pod kątem art.28 ustawy o s.u.s. i ewentualnej całkowitej nieściągalności zadłużenia, ale stwierdził, iż "wniosek w tej części nie może być pozytywnie rozpatrzony". W związku z wyżej wskazanym orzeczeniem ZUS, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w nim, że wbrew ustaleniom organu wydającego decyzję sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy nie pozwala na opłacenie należności wobec ZUS w jakikolwiek sposób, co więcej nie pozwala na regulowanie podstawowych płatności związanych z utrzymaniem mieszkania oraz podstawową egzystencją jak i kosztami leczenia małżonki wnioskodawcy. W okresie [...] i [...] 2006r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. wystawił tytuły egzekucyjne na łączną kwotę [...] zł. Skarżący zeznań podatkowych po roku 2005 nie składał, albowiem nie osiągnął dochodu zobowiązującego do ich składania. Dochód osiągnięty za rok 2004 w kwocie [...] zł oznaczał, że kwota [...] zł brutto musiała wystarczyć na utrzymanie mieszkania, czteroosobowej rodziny i leczenie żony, co już wówczas oznaczało życie poniżej minimum. Wskazał, że nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż wobec posiadania zaległości w ZUS i US nie może otrzymać żadnego zlecenia udzielanego w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Podkreślił, iż posiada zadłużenie nawet w biurze rachunkowym, na dowód czego załączył pismo z [...] r. w sprawie rozwiązania umowy na prowadzenie podatkowej księgi przychodów i rozchodów, z którego wynika, iż zadłużenie to wynosi [...] zł. Złożył zaświadczenie wystawione przez Urząd Pracy w S., z którego wynika, że małżonka jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna. Wskazał, że leczy się ona w Centrum [...] w G., na dowód czego przedstawił karty informacyjne, konsultacji i kontroli z lat 2003-2006. Przedłożył dokument wystawiony przez [...] wskazujący, że miesięczne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą [...] zł, a zadłużenie w opłatach wg stanu na dzień [...] 2006 r. wynosi [...] zł. Złożył odcinki opłat za światło i gaz na kwoty odpowiednio [...] zł i [...] zł. Przedstawił także aktualne legitymacje synów, z których wynika, że jeden z nich uczy się w szkole średniej, drugi zaś studiuje. Wyjaśnił, iż aktualnie nie uzyskuje żadnych dochodów, a utrzymuje się dzięki pomocy rodziny i znajomych. Swoją sytuację majątkową ocenił jako katastrofalną. Wskazał, że ewentualna egzekucja w stosunku do niego byłaby z pewnością bezskuteczna, gdyż wraz z małżonką nie posiadają żadnych nieruchomości, ruchomości przedstawiających znaczniejszą wartość, papierów wartościowych, lokat, wierzytelności, czy innych praw majątkowych, które mogłyby zaspokoić należności ZUS, a nie stać go na ogłoszenie upadłości, z czym związane są koszty wniesienia wniosku, których nie jest w stanie pokryć. Ponownie rozpatrując sprawę ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że złożone dowody nie ujawniły nowych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany decyzji. Wskazał, że co do zasady umorzenie należności tytułu składek może nastąpić tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust.3a ustawy z dnia 13 października 1998r. W świetle art. 28 ust.3a ustawy o s.u.s. umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia jest możliwe także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jednak takie przypadki umorzenia są zastrzeżone dla sytuacji drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia albo inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest realnie niemożliwe wywiązywanie się z zobowiązania względem ZUS, przy czym – w ocenie ZUS - muszą zaistnieć niezależne od strony zdarzenia losowe, przemawiające za umorzeniem, a w świetle obowiązujących przepisów, "nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan zdrowia i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i rodziny." Dodatkowo w uzasadnieniu podniesiono, że w związku z tym, że powstałe zadłużenie dotyczy także ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. systemie ubezpieczeń społecznych, wniosku nie można rozpatrzyć pozytywnie. Na takie rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniósł w niej o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek objętych postępowaniem ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zwolnienie skarżącego z kosztów postępowania w całości. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawił swoją sytuacją majątkową i rodzinną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyjął jako stan faktyczny sprawy stan wynikający z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako że znajduje on potwierdzenie w materiale dowodowym przedłożonym przez skarżącego i zgromadzonym w aktach sprawy (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z w/w wad skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z powyższego wynika, ze sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje zatem jedynie samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy składki powinny być umorzone rozstrzyga organ administracji publicznej, a nie sąd. Z tego też względu nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego, zawarty w skardze dot. umorzenia przez Sąd składek objętych postępowaniem. Jednakże odnosząc się do prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia Sąd zauważa, że organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz.1365), a w szczególności jego § 3 ust. 1. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z powołanego art. 28 ust 2 ustawy o s.u..s wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do ust.3 pkt 3 i 6 całkowita nieściągalność zachodzi m.in. wówczas, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz wówczas gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z akt sprawy wynika, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności, nie posiada nieruchomości, lokat bankowych, cennych ruchomości, papierów wartościowych ani samochodu, który – zgodnie z jego oświadczeniem zawartym w w piśmie z [...] r. znajdującym się w aktach sprawy – musiał sprzedać w celu częściowego pokrycia zaległości finansowych. Jego żona nie posiada majątku, z którego egzekucja byłaby możliwa, gdyż takie twierdzenie skarżącego nie zostało w żaden sposób zakwestionowane. Z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] r. wynika, że organ egzekucyjny nie posiada danych o innych (niż dochód za 2005 r. w kwocie [...] zł) i aktualnych dochodach, która to informacja wydaje się potwierdzać oświadczenie skarżącego o ich braku. Z akt sprawy wynika natomiast, ze skarżący posiada za to cztery osoby na utrzymaniu, w tym dwoje uczących się dzieci i chorą małżonkę. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się adnotacja inspektora S. B., umieszczona na odwrocie w/w pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego, że egzekucja jest bezskuteczna. Zadłużenie w opłatach za mieszkanie przekracza [...] zł, zadłużenie w biurze rachunkowym sięga [...] zł. Zaległości podatkowe ujawnione w zaświadczeniu o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzającym stan zaległości wg stanu na [...] 2006 r. wynoszą [...] zł. Okoliczności te w ocenie organu nie są jednak wystarczające do uznania, że w stosunku do zobowiązanego zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, co w świetle doświadczenia życiowego przekracza ramy uznania administracyjnego i sprawia, ze ocena organu jest dowolna i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Analizując stan faktyczny sprawy przez pryzmat przesłanek umorzenia przewidzianych w rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) należy zauważyć, że użyte w § 3 rozporządzenia pojęcia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Natomiast organ odmawiając umorzenia zaległości stwierdził, że zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. U podstaw takiej konstatacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych leży stwierdzenie, że skarżący istnienia wyżej wskazanej przesłanki nie wykazał, albowiem nie korzysta on z pomocy społecznej, a jednak zaspokaja potrzeby życiowe swoje i rodziny, co wydaje się wnioskiem zgoła kuriozalnym, chyba, że ZUS uznał, iż w sytuacji, gdy skarżącego obciążają koszty utrzymania przy braku jakichkolwiek dochodów jest on już i tak pozbawiony zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i że opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne nie może tego stanu bardziej pogłębić. Wydaje się jednak, że wykładnia językowa omawianego przepisu nie uprawnia do takich wniosków. Dlatego też należy podzielić stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1045/08, LEX nr 564200, gdzie Sąd stwierdził, że mieszcząca się w systemie ubezpieczeń społecznych również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Nawiązując do wcześniej poczynionych uwag, dotyczących charakteru i zakresu kontroli sądowej, która obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że nie spełnia tego warunku zaskarżona decyzja, której uzasadnienie liczące niewiele ponad pół strony sprowadza się do zacytowania przepisów i stwierdzenia, że przypadki umorzenia są zastrzeżone dla sytuacji drastycznych, gdy ze względu na "znikome źródło przychodów na utrzymanie jest realnie niemożliwe wywiązywanie się z zobowiązania względem ZUS" (akapit 2. uzasadnienia). W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego wydaje się wobec tego, że w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek dochodów, jak to ma miejsce w przypadku skarżącego jest to tym bardziej niemożliwe, jednak konkluzja zawarta w uzasadnieniu decyzji zawiera wniosek wręcz przeciwny – że stan ten nie umożliwia "jednoznacznego stwierdzenia, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zbada, czy w stosunku do zobowiązanego zachodzą czy też nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości i sformułuje swą ocenę nie przekraczając granic uznania administracyjnego w sposób konkretny, poparty okolicznościami faktycznymi sprawy i zgromadzonymi dowodami. Wobec powyższego, w świetle powyższych ustaleń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.