II SA/Kr 1117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Zespołu Państwowych Szkół Muzycznych im. Mieczysława Karłowicza w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 lipca 2010 r., nr WI.I.MG.7119-4-18-10 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Ostateczną decyzją z dnia 26 października 2009 r. znak: [...] nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku Zespołu Państwowych Szkół Muzycznych im. M. Karłowicza w Krakowie w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2005 r. znak: [...], nr [...] dla inwestycji p.n. "II etap budowy Zespołu Państwowych Szkół Muzycznych – im. M Karłowicza wraz z infrastrukturą techniczną", rodzaj robót budowlanych: dobudowa do istniejącego budynku szkoły, czterosegmentowego obiektu kubaturowego z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, prądu, ogrzewania, wentylacji mechanicznej z przyłączami - kanalizacji opadowej, kanalizacji sanitarnej, wody, ciepła, linii energetycznej n.n. z wbudowaną stacją trafo, przebudowa kabli SN 15 KV i n.n., przebudowa sieci cieplnej, wymiana wodociągu, budowa amfiteatru, boisk sportowych, dróg wewnętrznych, parkingów i muru oporowego na działkach nr "1", "2" obr. [...] – kubatura i "1", "2", "3", "4", "5" obr. [...] – infrastruktura, j.ewid. [...], os [...] w K." Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił wyżej wskazaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 20 listopada 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o wznowienie powyższego postępowania. Wnioskujący jako przyczynę wznowienia wskazał fakt, że jako właściciel działek nr "6" oraz "7" obr. [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, był stroną przedmiotowego postępowania, jednakże bez własnej winy nie brał w nim udziału. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wnioskodawca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, co uniemożliwia wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia bez naruszenia normy prawnej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z [...] marca 2010 r. znak [...], w której stwierdzono, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, że wnoszący postępowanie jest stroną tego postępowania. Kwestie związane z ustaleniem podstawy wznowienia podlegają rozpoznaniu dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia. Prezydent Miasta Krakowa ponownie rozpatrując wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] po raz drugi odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że dopuszczalność wznowienia postępowania uzależniona jest od spełnienia przesłanki podmiotowej po stronie podmiotu wnoszącego. Oznacza to, że z podaniem o wznowienie może wystąpić wyłącznie strona. Skoro Spółdzielnia nie miała przymiotu strony, to nie jest możliwe wznowienie postępowania na jej wniosek. Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii wznowienia postępowania, gdy wskazaną we wniosku podstawą wznowienia jest okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponownie stwierdził, że we wstępnym postępowaniu wyjaśniającym organ nie bada, czy podmiot wnoszący ma przymiot strony. Ocena legitymacji danego podmiotu do występowania w charakterze strony stanowi równocześnie wyjaśnienie istnienia przyczyny wznowienia i tym samym będzie przedmiotem ustaleń w postępowaniu po wydaniu postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zespół Państwowych Szkół Muzycznych im. M Karłowicza w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego, nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa, mające wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia oraz naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 7 i art. 12 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy skarżący wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki dla wszczęcia postępowania wznowieniowego, w szczególności Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. nie wykazała, że nie ponosi winy za to, że nie brała udziału w sprawie. Wobec powyższego zachodzi duże prawdopodobieństwo wydania decyzji w istocie odpowiadającej decyzji dotychczasowej. Skarżący podkreśla, iż nie wszystkie wady postępowania prowadzą do uchylenia rozstrzygnięcia. Ich zaistnienie nie będzie miało znaczenia w sprawie jeśli naruszenie przepisów prawa procesowego nie wpływa na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym postępowaniu, gdyż zapadłe w sprawie rozstrzygniecie jest zgodne z prawem materialnym. Biorąc pod uwagę okoliczność, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia zostało już wszczęte oraz uwzględniając zasadę szybkości postępowania organ powinien rozpoznać sprawę co do istoty. Skarżący zarzucił także Wojewodzie, iż w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do kwestii merytorycznych. Ponadto organ przyznał ochronę nieuzasadnionym interesom osób fizycznych w sytuacji, gdy realizowana inwestycja miała służyć celom publicznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a., że organy administracji publicznej nie są upoważnione do wydawania odmiennego niż określonego prawem rozstrzygnięcia z uwagi na pożądaną z punktu widzenia społecznego inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wznawia się gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Brak udziału strony oraz jej niezawinienie stanowią dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby stwierdzić zaistnienie omawianej podstawy do wznowienia postępowania. Ich spełnienie bada się jednak po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Takie stanowisko wynika z brzmienia art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stanowisko Wojewody potwierdza w tym zakresie najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. II OSK 893/09 (LEX nr 597941) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może być zaakceptowana taka wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania, która by zezwalała na merytoryczne rozstrzyganie o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w decyzji wskazanej w art. 149 § 3 k.p.a. Z kolei w wyroku z 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1747/07 (LEX nr 484887) stwierdzono: "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnie fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej". Organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i nakazał w pierwszej kolejności wznowić postępowanie i dopiero w ramach wznowionego postępowania badać podstawy wznowienia. Organ I instancji winien więc ustalić, czy spółdzielnia była stroną postępowania w sprawie, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania oraz czy ponosi winę z powodu braku swojego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Rozważanie tych kwestii na etapie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia jest niedopuszczalne, a zarzuty dotyczące tych kwestii nie mogą odnieść skutku. To samo należy odnieść do argumentu dotyczącego wysokiego prawdopodobieństwa wydania decyzji odpowiadającej decyzji dotychczasowej. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ocena, czy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo wydania decyzji, odpowiadającej treściowo decyzji dotychczasowej jest dokonywana w fazie rozpoznawczej postępowania wznowieniowego. Nie może ona być rozważana na etapie wstępnego badania kwestii dopuszczalności wznowienia, na co jednoznacznie wskazuje art. 151 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, wbrew stanowisku skarżącego, nie mógł na obecnym etapie postępowania rozstrzygać co do istoty, gdyż postępowanie nie zostało jeszcze wznowione. Sąd w pełni podziela podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty Wojewody, iż organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, które nie pozwalają dokonywać "wyważenia pomiędzy interesem społecznym a interesem obywateli" i nie uprawniają do odmiennego aniżeli określone w przepisach rozstrzygnięcia ze względu na pożądaną z punktu widzenia społecznego inwestycję. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).