II SAB/Kr 143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na bezczynność Starosty Krakowskiego I. zobowiązuje Starostę Krakowskiego do wydania aktu administracyjnego w zakresie żądania zwrotu części działek nr 148/8, 144/10, 144/11 objętych księgą wieczystą KR1P/00342750/6 położonych w Mydlniczce gmina Wielka Wieś w granicach byłej parceli katastralnej l.kat.1283/1 byłej gminy katastralnej Modlnica oraz części działki nr 390 objętej księgą wieczystą KR2P/00018727/8 położonej w gminie Zabierzów w granicach byłej parceli katastralnej l.kat.326/19 byłej gminy katastralnej Brzezie, objętych postępowaniem prowadzonym przez Starostę Krakowskiego do sygn. GN.I.Bi.72211-335a/05 - w terminie jednego miesiąca; II. w pozostałej części postępowanie umarza. Prokurator Okręgowy w Krakowie w dniu 29 września 2010 r. (wskazano datę umieszczoną na prezentacie organu wobec braku koperty) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę do na bezczynność Starosty Krakowskiego w postępowaniu znak: GN.III.Bi.72211-335a/05 w sprawie z wniosku S.S. , M.S. , K.K. i J.M. o zwrot m. in. części działek nr [....] , [....] , [....] , objętych księgą wieczystą [....] położonych w M. gm. W. w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. M. wywłaszczonej za odszkodowaniem decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [....] 1968 r., nr [....] oraz części działki nr [....] położonej w gm. Z. , objętej księgą wieczystą [....] w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. B. , wywłaszczonej za odszkodowaniem decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 17 lutego 1969 r., nr [....] , polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowo przewidzianym. Prokurator Okręgowy wniósł o zobowiązanie Starosty Krakowskiego do wydania decyzji w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r., znak: [....] Wojewoda Małopolski uchylił wydaną w opisanej sprawie decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 19 czerwca 2009 r., znak: [....] o odmowie zwrotu części działek i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mimo upływu terminu załatwienia sprawy organ do chwili obecnej nie wydał decyzji w sprawie i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta Krakowski wyjaśnił, że przy piśmie Wojewody Małopolskiego z dnia [....] 2010 r. organ otrzymał kopię zażalenia M.S. na niezałatwienie przez Starostę Krakowskiego w terminie przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, pismem z dnia 19 sierpnia 2010, znak: [....] Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Krakowie przekazał akta sprawy Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi właściwemu do rozpatrzenia zażalenia. Postanowieniem z 30 sierpnia 2010 r. Wojewoda Małopolski wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 listopada 2010 r. Pismem z dnia [....] 2010 r. Starosta Krakowski dodatkowo wyjaśnił, że w stosunku do części działek: nr [....] o pow. 28,4896 ha i nr [....] o pow. 2,6817 ha, położonych w M. gm.W. , objętych księgą wieczystą KR1P/00342750/6, w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [....] , l. kat. [....] , l. kat. [....] b. gm. kat. M. Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r., znak: [....] zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umowy sprzedaży Rep. [....] zawartej w dniu [....] 2005 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie a Gminą Wielka Wieś oraz umowy sprzedaży Rep. [....] zawartej w dniu [....] 2007 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Gminą Wielka Wieś a spółką pod firmą "[....] " sp. z o.o. z siedzibą w W. Wskazał również, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , położonej w B. gm. Z. , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [....] b. gm. kat. B. konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez sporządzenie podziału nieruchomości w celu wydzielenia z działki nr [....] położonej w B. gm. Z. , działki odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [....] b. gm. kat. B. Zlecenie wykonania prac geodezyjnych dla potrzeb przedmiotowego postępowania nastąpi ze środków finansowych zagwarantowanych na ten cel na rok 2011. Wobec powyższego pismem z dnia [....] 2011 r., znak: [....] organ wyznaczył termin załatwienia przedmiotowej sprawy na dzień 28 lutego 2011 r. Wraz z pismem organ przedłożył postanowienie z dnia 8 listopada 2010 r. znak: [....] o zawieszeniu z urzędu postępowania w opisanym wyżej zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.). Na wstępie rozważenia wymaga , czy skarga jest dopuszczalna. Po pierwsze , stosownie do treści art.52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Po drugie , w myśl przepisu art.3 § 2 ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 , czyli w przypadkach , gdy sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz przez inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeśli chodzi o kwestię pierwszą , to środkiem o jakim mowa w art.52 p.p.s.a. jest między innymi zażalenie do organu administracji wyższego stopnia , składane w trybie art.37 kpa , na nie załatwienie sprawy w terminie. Zażalenie takie złożył M.S. w dniu 28 lipca 2010 r. (k.481 przedłożonych akt administracyjnych). Stosownie zaś do cytowanego wyżej przepisu art.52 p.p.s.a., prokurator nie musiał przed wniesieniem skargi wyczerpać tego środka. Odnośnie kwestii drugiej podnieść należy, że zakres kontroli działalności administracji publicznej w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został określony w sposób pozytywny. Z przepisu art.3 § 2 p.p.s.a. wynika , że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów przysługuje zatem tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Ponieważ w przedmiotowej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. W dalszej kolejności podnieść należy, że bezczynność organu administracji publicznej następuje wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [....] .2005 r. (k.14 akt administracyjnych). Skargę na bezczynność wniesiono w dniu [....] .2010 r. Po wniesieniu skargi, postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r., znak: [....] organ zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu części działek nr. ew[....] i [....] . Poza zakresem przedmiotowym tego postanowienia pozostaje zatem sprawa zwrotu części działek nr [....] , [....] , [....] , objętych księgą wieczystą [....] położonych w M. gm. [....] w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. M. oraz części działki nr [....] położonej w gm. Z. , objętej księgą wieczystą [....] w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. B. W nawiązaniu do wyżej poczynionych uwag stwierdzić należy, że w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności. Po dacie zwrotu akt organowi I instancji w dniu 20.06.2008 r. , co nastąpiło w związku z wyrokiem WSA z dnia 29.02.2008 r. sygn.II SA/Kr 1220/07, którym uchylono wcześniej wydane decyzje organu I i II instancji, Starosta Powiatowy nie przedsięwziął żadnych istotnych czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Nadmienić pozostaje, że w dniu 30.09.2008 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, które następnie zostało uchylone przez organ odwoławczy w dniu 12.12.2008 r. Następnie dopiero w dniu 19.06.2009 r., bez jakiegokolwiek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wydał decyzję w dniu 19.06.2009 r., która uchylona została przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 20.01.2010 r. Po zwrocie akt przez organ II instancji Starosta Powiatowy w dalszym ciągu nie przeprowadził jakiejkolwiek czynności. Wyjaśnienia organu, że w związku ze złożeniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, pismem z dnia [....] sierpnia 2010 r., przekazał akta sprawy Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi właściwemu do rozpatrzenia zażalenia w żaden sposób bezczynności organu nie usprawiedliwiają. Dlatego też, uznając skargę za zasadną, Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w zakresie żądania zwrotu części działek nr [....] , [....] , [....] , objętych księgą wieczystą [....] położonych w M. gm. W. w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. M. oraz części działki nr [....] położonej w gm. Z. , objętej księgą wieczystą [....] w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. B. w terminie 1 miesiąca. Z kolei w zakresie objętym postanowieniem z dnia 8.11.2010 r. o zawieszeniu postępowania stwierdzić pozostaje, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, jak wynika z treści art.161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Stosownie do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2009/4/63) przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Z tym momentem organ administracji staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Podstawę prawną do przeprowadzenia autokontroli przez organ administracji stanowi art. 54 § 3 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi przez organ na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. odnosi się także do skargi na bezczynność organów w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Skoro uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może nastąpić tylko w trybie autokontroli (uregulowanym w art. 54 § 3), to uwzględnienie skargi w całości w takiej sprawie oznacza wydanie żądanego przez stronę aktu lub dokonanie żądanej czynności. Wydając akt lub dokonując czynności z zakresu administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu, organ administracji przyznaje, że pozostawał w bezczynności. Jak dalej podniesiono w uchwale, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Nie budzi w zasadzie kontrowersji stanowisko, że sprawa sądowoadministracyjna w szczególności kończy się na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie autokontroli. Ma ono zastosowanie również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. I już to - zdaniem Sądu - jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności. Wreszcie, podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności zatem staje się bezprzedmiotowe również z tego powodu i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Dlatego też, mając na uwadze powyższe, na podstawie art.149 p.p.s.a. , orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu zawartym w punkcie II sentencji.