I OSK 586/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 143/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na bezczynność Starosty K. 1. uchyla zaskarżony wyrok w części zobowiązującej Starostę K. do wydania aktu administracyjnego w zakresie żądania zwrotu części działek nr [...], [...] i [...] położonych w M., gmina W. i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 143/10, zobowiązał Starostę K. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w zakresie żądania zwrotu części działek nr [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...], położonych w M. gmina W. w granicach byłej parceli katastralnej [...] byłej gminy katastralnej M. oraz części działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...], położonej w gminie Z. w granicach byłej parceli katastralnej [...] byłej gminy katastralnej B. W pozostałej części postępowanie umorzył. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prokurator Okręgowy w K. w dniu 29 września 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę do na bezczynność Starosty K. w sprawie z wniosku S. S., M. S., K. K. i J. M. o zwrot wywłaszczonych części działek nr [...], [...] i [...] położonych w M. gm. W. oraz części działki nr [...] położonej w B. gm. Z.. Wniósł o zobowiązanie Starosty K. do wydania w sprawie decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda M. uchylił wydaną w opisanej sprawie decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie zwrotu części działek i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mimo upływu czasu organ do chwili obecnej nie wydał decyzji w sprawie i nie wskazał terminu jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wyjaśnił, że w stosunku do części działek: nr [...] o pow [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w M. gm. W. , objętych księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonych parcel: [...], [...], [...] b. gm. kat. M. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. zawieszono postępowanie w sprawie zwrotu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umowy sprzedaży Rep. A Nr [....] zawartej w dniu [...] grudnia 2005 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą W. oraz umowy sprzedaży Rep. A nr [...] zawartej w dniu [...] września 2007 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Gminą W. a spółką pod firmą "C. " sp. z o.o. z siedzibą w W. Wraz z pismem organ przedłożył postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w opisanym wyżej zakresie. Wskazał również, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B. gm. Z. konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez sporządzenie projektu podziału nieruchomości w celu wydzielenia z działki nr [...] położonej w B. gm. Z. działki odpowiadającej wywłaszczonej parceli [...] b. gm. kat. B. Zlecenie wykonania prac geodezyjnych dla potrzeb przedmiotowego postępowania nastąpi ze środków finansowych zagwarantowanych na ten cel na rok 2011. Wobec powyższego pismem z dnia [...] listopada 2011 r. organ wyznaczył termin załatwienia przedmiotowej sprawy na dzień [...] lutego 2011 r. Sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 35 i 36 k.p.a. wskazując, że przekroczenie wskazanych w nich terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Sąd I instancji zauważył, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2005 r., natomiast skargę na bezczynność wniesiono w dniu [...] września 2010 r. Po wniesieniu skargi, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., organ zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu części działek nr ew. [...] i [...]. Jednakże w przekonaniu Sądu poza zakresem przedmiotowym tego postanowienia pozostaje sprawa zwrotu części działek nr [...], [...] i [...] położonych w M. oraz części działki nr [...] położonej w B., w tym zakresie organ pozostaje zatem w bezczynności. Po dacie zwrotu akt organowi I instancji Starosta K. nie przedsięwziął żadnych istotnych czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. W związku z powyższym w punkcie 1 wyroku Sąd uwzględnił skargę. W zakresie objętym postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie sądowe w tej części stało się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, jak wynika z treści art.161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), należy orzec o umorzeniu postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe w przypadku, gdy organ wydaje akt lub dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta K.. Zaskarżając punkt pierwszy wyroku zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wynikające z pominięcia faktu, iż działki [...], [...], [...] weszły w skład działek [...] i [...], a przez to błędne przyjęcie, iż sprawa zwrotu części działek nr [...], [...] i [...] pozostaje poza zakresem przedmiotowym postanowienia Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu postępowania; Zarzucił także naruszenie art. 149 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, mimo iż w chwili orzekania organ nie pozostawał w bezczynności wobec zawieszenia postępowania, a nadto wyznaczenie terminu na wydanie aktu administracyjnego, który z przyczyn obiektywnych nie może zostać dochowany. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podał, że w trakcie postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana w ewidencji gruntów. Operatem pomiarowym z dnia [...] października 2008 r., w wyniku połączenia dziatek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] opow.[...] ha, nr [...] o pow.[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow.[...] ha utworzono działkę nr [...] o pow. [...] ha. Tym samym operatem, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2008 r. dokonano podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela [...] b. gm. kat. M., odpowiada aktualnie części działki nr [...] położonej w M. gm. W., wnioskowana do zwrotu parcela [...]. gm. kat. M., odpowiada części działki nr [...], położonej w M. gm. W., wnioskowana do zwrotu parcela [...]. gm. kat. M., w części odpowiadającej parceli [...] odpowiada aktualnie części działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie M. gm. W., zaś wnioskowana do zwrotu parcela [...]. gm. kat. B., odpowiada aktualnie części działki nr [...] położonej w B. gm. Z. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości powinno być prowadzone zgodnie z aktualnie obowiązującymi oznaczeniami działek w ewidencji gruntów, w związku z czym organ prowadzący przedmiotowe postępowanie uwzględniając powyższe zmiany określił przedmiot zwrotu jako części działek: nr [...] i nr [...], położonych w obrębie M. gm. W. oraz jako cześć działki nr [...] położonej w B. gm. Z. W tej sytuacji, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż sprawa zwrotu części działek nr [...], [...] i [...] pozostaje poza zakresem przedmiotowym postanowienia Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu postępowania, zobowiązując organ do wydania aktu administracyjnego w tym zakresie. W wyniku opisanych wyżej zmian ewidencyjnych w chwili orzekania działki nr [...], nr [...], nr [...] nie istniały już w sensie geodezyjnym i prawnym, skoro weszły w skład działek [...] i [...]. W przekonaniu Starosty postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu postępowania spośród nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania nie obejmowało jedynie działki nr [...], stąd tylko w stosunku do tej działki uzasadnione było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W konsekwencji poprzez opisane wyżej uchybienia został naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 149 P.p.s.a., bowiem jak się powszechnie przyjmuje, niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub postępowanie nie zostanie podjęte. Natomiast co do uwzględnienia skargi na bezczynność w zakresie zwrotu części działki nr [....] położonej w B. gm. Z., Starosta zaznaczył, że do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie tej działki konieczne jest dokonanie podziału nieruchomości w celu wydzielenia z działki nr [...] działki odpowiadającej wywłaszczonej parceli. kat. [...]. gm. kat. B.. Wyłonienie geodety, który w ramach umowy cywilnoprawnej dokona odpowiedniego podziału musi nastąpić w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W związku z powyższym nie jest możliwe załatwienie sprawy zwrotu tej działki w terminie jednego miesiąca, do czego zobowiązuje zaskarżony wyrok. Wyznaczenie tak krótkiego terminu na wydanie aktu administracyjnego czyni ten wyrok niewykonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie są częściowo usprawiedliwione. W szczególności wskazać należy na oczywistą, w przekonaniu Sądu pomyłkę WSA w Krakowie, który w treści wyroku zamiast oznaczenia działki [...], wskazał działkę [...], z zamiast miejscowości M. miejscowość M.. Powyższe omyłki, ze względu na treść wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostały przez NSA sprostowane. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wydane w sprawie postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu części działek o nr ew. [...] i [...] obejmuje działki o uprzednich numerach [...], [...] i [...]. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej oraz wniosek o uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku są w przekonaniu Sądu zasadne. Z decyzji dotyczących przekształceń w zakresie scalania i podziału gruntów wyraźnie wynika, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią obecnie części działek nr [...] i [...], wobec czego objęte zostały postanowieniem Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu postępowania. Tym samym wadliwie przyjął Sąd I instancji, że organ pozostaje co do tych działek w bezczynności i zobowiązał Starostę do wydania aktu administracyjnego w tym zakresie. Stanowi to naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. Nietrafny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wyznaczenia terminu jednego miesiąca do rozpoznania żądania zwrotu części działki nr 390. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.) mając zatem na względzie treść tego przepisu Sąd I instancji, uwzględniając skargę na bezczynność Starosty K., zakreślił organowi termin jednego miesiąca do rozpoznania wniosku. Skarżący kasacyjnie podnosi, że termin ten jest zbyt krótki i nieadekwatny do stopnia zawiłości sprawy. W ocenie składu orzekającego w sytuacji, gdy postępowanie toczy się wskutek wniosku złożonego z grudniu 2005 r. a zatem od ponad 6 lat, to do chwili obecnej Starosta K. powinien był już wyłonić geodetę i sporządzić operat szacunkowy nieruchomości, zwłaszcza, że skarga Prokuratora Okręgowego w K. na bezczynność Starosty w niniejszej sprawie datowana jest na [...] września 2010 r. Zatem organ mając świadomość, że pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy nie podjął kroków zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Krakowie zobowiązany będzie rozpoznać raz jeszcze skargę na bezczynność w zakresie działek nr [...], [...] i [...], stąd też poczynić należy uwagi w zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia jakie powinno w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zapaść. Skład orzekający wyraża bowiem przekonanie, że prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przypadku, gdy organ po wniesieniu tej skargi zawiesił postępowanie administracyjne powinno zostać oparte o art. 151 P.p.s.a. a nie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Stosownie do powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w punktach 1 i 2 § 1 tego przepisu. Z kolei z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn mamy do czynienia m.in., gdy w jego toku wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione, czyli przykładowo przestanie istnieć przedmiot danego postępowania (decyzja, postanowienie, czy wprost przeciwnie bezczynność organu administracyjnego). Zdaniem składu orzekającego NSA w tej sprawie nie można w każdym przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydał akt z zakresu administracji publicznej, automatycznie umarzać postępowania wywołanego taką skargą. Nie wystarczy bowiem do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej. Konieczne jest stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. Sąd pierwszej instancji nie może wydać rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w sytuacji, gdy bezspornie zostało ustalone, że ze względu na zawieszenie postępowania administracyjnego organ nie pozostaje w bezczynności. Zawieszenie postępowania to taki stan, w którym nadal istnieją powstałe w postępowaniu stosunki prawno - procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane i żadne terminy nie biegną. Skoro postępowanie administracyjne w chwili wyrokowania spoczywało w organie wobec jego zawieszenia, w okolicznościach tej sprawy zaistniał na skutek postanowienia o zawieszeniu "specyficzny stan bezczynności" uniemożliwiający zastosowanie art. 149 P.p.s.a.. W świetle art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania, wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w tej ustawie. Ostatecznie postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność stwierdzenia bezczynności organu, związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji uznać należy, że skoro we właściwym trybie nie wzruszono ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania, zaś postępowanie przed Starostą K. nie zostało podjęte, to złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zasadności skargi na bezczynność Starosty K., czym naruszył przepis art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekając o uchyleniu zaskarżonego wyroku w punkcie 1 w części dotyczącej działki o numerach [...], [...] i [...] oraz w zakresie umorzenia postępowania. Natomiast podzielić należy ocenę Sądu I instancji odnośnie istnienia bezczynności organu odnośnie działki nr [...] stąd też w tym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.. Z uwagi na szczególne okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.