I SA/Bk 537/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi "B." Spółka z o.o. w S. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wszczętego w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] lipca 2010 r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] maja 2010 r., wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wszczętego w sprawie cofnięcia B. Spółce z o.o. w S. (dalej również jako "Spółka") rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie D., nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym. W wyniku kontroli przeprowadzonej w punkcie gier na automatach o niskich wygranych należącym do Spółki, położonym w sklepie spożywczo-przemysłowym w K. gm. R., stwierdzono niezgodność stanu rzeczywistego ww. automatu z warunkami jego rejestracji. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w Ł., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, o czym Spółka została zawiadomiona pismem z 19 lutego 2010 r. W piśmie z 16 marca 2010 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) Spółka wniosła o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Finansów zapytania z 9 marca 2010 r. w kwestii, czy gry urządzane na przedmiotowym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) i/lub w rozumieniu art. 129 ust. 3 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Zdaniem Spółki rozstrzygnięcie w przedmiocie tego zapytania jest zagadnieniem wstępnym, które będzie miało bezpośredni wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Postanowieniem z [...] maja 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania i stwierdził, że rozpatrzenie przez Ministra Finansów zapytania zawartego we wniosku, nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy w tym postępowaniu. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Spółka złożyła zażalenie, w którym podnosiła, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone na podstawie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), co wynika z art. 8 ustawy o grach hazardowych. Jednocześnie Spółka stwierdziła, że decyzja Ministra Finansów jest w tym postępowaniu prejudykatem, bez którego rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, nie może się obyć. W uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2010 r. organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem dotyczącym przyjęcia przez Naczelnika Urzędu Celnego niewłaściwych przepisów proceduralnych. Zwrócił uwagę, iż warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach zostały uregulowane ustawą o grach hazardowych. Podkreślił, przy tym, iż regulacje dotyczące dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier nie są zawarte w ustawie o grach hazardowych, lecz znajdują się w obowiązujących artykułach ustawy o grach i zakładach wzajemnych, które dotyczą dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier. Oznacza to, iż zagadnienia dotyczące dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier nadal reguluje ustawa o grach i zakładach wzajemnych, natomiast pozostałe - ustawa o grach hazardowych. W art. 8 ustawy o grach hazardowych wskazano, iż do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Z uwagi na to, iż kwestie regulujące dopuszczanie do eksploatacji i użytkowania automatów nie są zawarte w ustawie o grach hazardowych, to nie mogą być wobec nich stosowane przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji Dyrektor Izby Celnej uznał, że do postępowań w sprawie cofnięcia rejestracji automatu należy zastosować przepisy proceduralne określone w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Odnośnie zarzutu dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania, Dyrektor Izby Celnej podzielił stanowisko organu I instancji, iż zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, której rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. Natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych nie może być zagadnieniem wstępnym. Organ zwrócił uwagę, że kwestia, czy gry na automacie są grami na automacie o niskich wygranych, nie została ujawniona w toku postępowania prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Celnego w Ł., lecz była już przedmiotem postępowania w związku z udzieleniem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz poświadczeniem rejestracji kontrolowanego automatu dokonanym przez Ministra Finansów. Z uwagi na to, iż art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych jasno określa, czym jest gra na automatach o niskich wygranych, udzielone zezwolenie i poświadczenie rejestracji, wystarczająco rozstrzygają tę kwestię. Rozstrzygnięcie przez Ministra Finansów kwestii czy gry urządzane na przedmiotowym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych nie stanowi więc zagadnienia wstępnego i nie może być przesłanką do zawieszenia postępowania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności. Rozstrzygnięciu Dyrektora Izby Celnej zarzucono: (1) rażące naruszenie art. 8 w związku z art. 144 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej, przez błędną ich wykładnię, w szczególności sprzeczną z ratio legis art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem oraz postępowanie główne, o którego zawieszenie z ostrożności procesowej Spółka wnosiła wnioskiem rozpatrzonym zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem, winno toczyć się w trybie przepisów K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości oba postępowania winny toczyć się w trybie przepisów Ordynacji podatkowej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem; (2) rażące naruszenie art. 233 § 1 pkt 2 lit. "a" Ordynacji podatkowej, przez jego niezastosowanie, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji i umorzeniem postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, bowiem bezprzedmiotowy jest wniosek o zawieszenie postępowania, którego nie wszczęto. Z ostrożności procesowej Spółka zarzuciła również naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej lub odpowiednio art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - przez wadliwe zastosowanie norm zawartych w tych przepisach, tj. odmowę zawieszenia postępowania, pomimo iż decyzja rozstrzygająca Ministra Finansów czy gry na kwestionowanym automacie są grami na automatach o niskich wygranych, jest w niniejszej sprawie prejudykatem, bez którego rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie może być wydane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 15 grudnia 2010 r., Spółka, wskazując na wystąpienie przez WSA w Gdańsku z pytaniem prawnym do Europejskiego Trybunały Sprawiedliwości (w sprawach sygn. akt III SA/Gd 257/10, III SA/Gd 259/10, III SA/Gd 260/10 i III SA/Gd 261/10) oraz wystąpienie przez WSA w Poznaniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (w sprawie II S.A./Po 549/10) wniosła o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie. Dodatkowo skarżąca Spółka wniosła o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 34 i 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFEU) (dawnych art. 28 i 30 TWE) w sytuacji, w której przepisy ustawy o grach hazardowych określające zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych, za wyjątkiem kasyn, stanowią środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych (w rozumieniu art. 34 TFEU) a powołany zakaz chociażby motywowany względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi, jest sprzeczny z art. 36 TFEU, ponieważ cele te mogą być osiągnięte bez stosowania aż tak drastycznych środków, a także w przedmiocie wykładni art. 49 TFEU (dawny art. 43 TWE) i art. 56 TFEU (dawny art. 49 TWE) w sytuacji, w której przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przewidujące zakaz prowadzenia na terenie państwa członkowskiego działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (poza kasynami), stanowią przeszkodę świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2010 r. zapadłym na rozprawie, Sąd oddalił wnioski skarżącej Spółki zawarte w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do wniosków skarżącej Spółki zawartych w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r., należy uznać je za niezasadne. Należy przede wszystkim wskazać, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest odmowa zawieszenia postępowania wszczętego w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych a zatem kwestia proceduralna, "wpadkowa", zaistniała w postępowaniu zasadniczym dotyczącym cofnięcia rejestracji automatu. Tym samym należało przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi jakikolwiek element wspólnotowy, który uzasadniałby wstąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przedstawiona przez skarżącą Spółkę treść pytań skierowanych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zawartych w piśmie z 15 grudnia 2010 r., nie ma charakteru prejudycjalnego względem rozpatrywanej sprawy, gdyż nie istnieje między nimi ścisły związek. Prejudycjalność zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten może polegać m.in. na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (patrz: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 792/07). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła, dlatego też powyższe wnioski, Sąd oddalił na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. Przechodząc do zasadniczych zarzutów skargi, wskazać należy, iż do 31 grudnia 2009 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych regulowała cytowana ustawa z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Od 1 stycznia 2010 r. obowiązuje natomiast ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie art. 144 nowej ustawy, ustawa o grach i zakładach wzajemnych utraciła moc, za wyjątkiem jednakże art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23. Spór co do przepisów proceduralnych mających zastosowanie w tej sprawie jest konsekwencją wprowadzenia w nowej ustawie o grach hazardowych reguły, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej (zob. art. 8). Tymczasem do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy o grach i zakładach wzajemnych stosowano reguły określone w K.p.a. Odpowiadając na pytanie, czy w związku z taką regulacją nowej ustawy w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy K.p.a. czy Ordynacji podatkowej, nie można pominąć przepisów derogujących dotychczas obowiązującą ustawę. Z treści przytoczonego wyżej art. 144 ustawy o grach hazardowych wynika, że przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie zostały uchylone w całości. Jak słusznie zauważył Dyrektor Izby Celnej, regulacje dotyczące dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów i rządzeń do gier nadal znajdują się w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie bowiem z art. 144 ustawy o grach hazardowych, nie utraciły mocy przepisy art. 15b ust. 4 i art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (wraz z wydanymi na podstawie ostatnio wymienionego artykułu przepisami wykonawczymi), odnoszące się właśnie kwestii związanych z dopuszczaniem do eksploatacji i użytkowania takich automatów. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych jest niewątpliwie związane z eksploatacją i użytkowaniem tego typu automatów. Dlatego też powinno być prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w K.p.a. W związku z tym, również do postępowania w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy. Przywołana regulacja art. 8 ustawy o grach hazardowych mówi o stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej, ale co należy podkreślić, dotyczy to sytuacji, gdy tryb postępowania regulowany jest przepisami nowej ustawy, tj. ustawy o grach hazardowych. Skoro w rozpatrywanej sprawie tryb postępowania odnoszącego się do kwestii związanych z dopuszczaniem do eksploatacji i użytkowania omawianych automatów znajduje swoje uregulowanie w ustawie o grach i zakładach wzajemnych - należy więc stosować procedurę przewidzianą w K.p.a. Z tych powodów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 8 w związku z art. 144 ustawy o grach hazardowych i w związku z art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej, jak też przepisów art. 201 § 1 pkt 2 i art. 233 § 1 pkt 2 lit. "a" Ordynacji podatkowej. Przechodząc do oceny zgodności z prawem odmowy zawieszenia postępowania w tej sprawie, przytoczyć trzeba treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Spółki rozstrzygnięcie Ministra Finansów, na które się powołuje w skardze, a dotyczące kwestii czy gry urządzane na przedmiotowym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w ww. regulacji i jest przesłanką do zawieszenia postępowania w tej sprawie. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. komentarz do art. 97 K.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010; wyrok NSA z 21 listopada 2008 r. II OSK 1426/07). Treścią prejudykatu może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 447-450 oraz wyrok NSA z 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, LEX nr 41763). W takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie kwestii, czy gry urządzane na spornym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych nie stanowi prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przedmiotem postępowania wszczętego w sprawie cofnięcia rejestracji automatu było stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatu z warunkami jego rejestracji. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946), w razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację takiego automatu lub urządzenia do gier. Z tego wynika, że postępowanie, na które powołuje się Spółka, będące efektem wniosku o rozstrzygnięcie przez Ministra Finansów, czy gry urządzane na spornym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych, nie może wpłynąć na wynik postępowania prowadzonego w rozpatrywanej sprawie i nie jest konieczne do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu. Jedyną przesłanką cofnięcia rejestracji automatu jest bowiem uprzednie stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego takiego automatu z warunkami rejestracji. Ustalenie tej przesłanki nie jest zagadnieniem prawnym, którego wcześniejsze rozstrzygnięcie w innym postępowaniu przez kompetentny organ miałoby warunkować wydanie decyzji w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gry o niskich wygranych. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodności z prawem zaskarżonego postanowienie nie podważają podniesione w skardze zarzuty. Na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono więc jak w sentencji.