II OSK 1426/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 489/07 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 489/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], którym odmówiono zawieszenia postępowania w przedmiocie wymeldowania M. M. wraz z synem M. z pobytu stałego z lokalu nr 42 przy ul. [...] w W.. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, iż z wniosku H. M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania M. M. wraz z synem z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.. W dniu 23 października 2006 r. M. M. wniósł o zawieszenie tego postępowania, argumentując, że w Sądzie Rejonowym dla W. - M. toczy się postępowanie o przywrócenie mu naruszonego posiadania tego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż istotą niniejszej sprawy jest kwestia czy rozstrzygnięcie przed sądem powszechnym powództwa o naruszenie posiadania stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd I instancji uznał, iż generalnie wytoczenie powództwa posesoryjnego nie daje podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie każde wniesienie sprawy do sądu powszechnego o naruszenie posiadania lokalu stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie. Sąd stanął na stanowisku, że chodzi tu tylko o takie naruszenia, które pozbawiły użytkownika posiadania lokalu, nie zaś o takie, które uniemożliwiają mu ponowne wejście w jego posiadanie, którego wcześniej sam się pozbawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszej sprawie M. M. wraz z synem M., opuścili lokal w 1998 r. Powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania skarżący wniósł pismem z dnia 21 października 2006 r., czyli po 8 latach od opuszczenia spornego lokalu. Zdaniem Sądu, osoba usunięta z lokalu wbrew swojej woli i bezprawnie do niego niedopuszczona powinna skorzystać we właściwym czasie z przysługujących środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (patrz art. 344 § 1 k.c.). W przeciwnym razie za równoznaczne z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego nie dopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 3078/00, Lex nr 78937). Zdaniem Sądu, wynik postępowania o przywrócenie M. M. naruszonego posiadania przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie co oznacza, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał również, iż zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego są niezasadne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący składał wyjaśnienia do protokołu, ponadto został poinformowany o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i z tego prawa skorzystał w dniu 18 października 2006 r. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 i 81 kpa są także - zdaniem Sądu I instancji - niezasadne, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. M., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne niezastosowanie go w sytuacji, gdy rozstrzygniecie sprawy administracyjnej o wymeldowanie z pobytu stałego jest zależne od wyniku toczącej się sprawy cywilnej, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie konkretnie przesłanki, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, przemawiały za przyjęciem - wobec wskazywanego przez Sąd rozbieżnego orzecznictwa w tym zakresie - że toczące się postępowanie w sprawie o przywrócenie posiadania lokalu, w którym strona jest zameldowana, nie stanowi zagadnienia wstępnego powodującego konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie o sygn. akt V SA 794/01 (Lex Polonica 373335), iż zagadnieniem wstępnym w sprawie wymeldowania jest niewątpliwie rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym o naruszenie posiadania lokalu. Skarżący przytoczył również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 7 czerwca 1991 r., SA/Wr 302/91 (ONSA 1991, nr 3-4, poz. 65), w którym Sąd stwierdził, że "jeżeli przed sądami lub organami prokuratury toczy się postępowanie, podczas opuszczenia lokalu, organ administracji prowadzący postępowanie o wymeldowanie z tego lokalu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 z późn. zm.) powinien powstrzymać się od rozstrzygania sprawy do czasu zakończenia postępowania sądowego lub przygotowawczego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.)". Skarżący podniósł, iż skorzystał ze środka prawnego zmierzającego do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z przedmiotowego lokalu, a postępowanie przed sądem powszechnym nie zostało jeszcze zakończone. W takiej sytuacji organ I instancji nie dysponował wystarczającym materiałem do oceny charakteru i przyczyn opuszczenia przez niego przedmiotowego lokalu. Skarżący wskazał, iż organy administracji nie powinny dokonywać samodzielnych ustaleń wówczas, gdy były one lub są przedmiotem postępowania sądowego, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyn oraz czasu opuszczenia lokalu przez stronę. Wobec tych postępowań, w których spór toczy się o określone uprawnienia, postępowanie w sprawach meldunkowych ma charakter wtórny, a jego celem jest tylko rejestracja stanów faktycznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania H. M. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie wskazała, iż jej syn M. M. wyprowadził się od niej do mieszkania teściowej w 1998 r., nie dopełniając obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego w jej lokalu. Z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania tego lokalu wystąpił w 2006 r., czyli po 8 latach od jego opuszczenia. Uczestniczka wskazała, iż nawet w myśl przepisów kodeksu cywilnego tj. art. 344 § 2 roszczenie o przywrócenie naruszonego posiadania wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili dokonania naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy rozpoznanie sprawy i wydanie przez organ administracji decyzji o wymeldowaniu może być uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sprawy cywilnej o przywrócenie posiadania lokalu osobie, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o wymeldowanie z tego lokalu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573). Dla rozstrzygnięcia wspomnianej kwestii spornej w przedmiotowej sprawie i odniesienia się tym samym do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest zwrócenie uwagi na charakter przesłanek wydania decyzji o wymeldowaniu wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 z późn. zm.). W myśl tego przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Inaczej mówiąc, przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy bowiem - jak słusznie podkreślił Sąd I instancji - jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ponadto, żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym (podobnie wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r., V SA 2353/01, Lex nr 83814). Nie oznacza to jednak, że orzeczenie sądu cywilnego w sprawie posesoryjnej nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie. W sytuacji, gdy zostało ono wydane przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ jest zobowiązany wziąć je pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, iż dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.). Należy również wskazać, że dla oceny przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu istotny jest czas, w jakim powództwo posesoryjne zostało wytoczone. Jeżeli dana osoba - pomimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli - przez długi okres czasu nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu, świadczyć to może o opuszczeniu przez nią miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, iż ochrona posiadania jako stanu faktycznego jest krótkotrwała, gdyż roszczenie posesoryjne ograniczone jest terminem zawitym i wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili dokonania naruszeń (art. 344 § 2 k.c.). Wskazać ponadto należy, iż w przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji istnieje podstawa do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać. Konkludując, uznać należy, iż rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie powoda z tego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela więc w tym zakresie poglądów wyrażonych w dwóch orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczonych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym, za nietrafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd ten dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia, wskazując przesłanki podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku. Fakt, iż skarżący wystąpił do sądu powszechnego z powództwem o przywrócenie posiadania lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie jego wymeldowania z tego lokalu. To, że skarżący wystąpił z takim powództwem po 8 latach od opuszczenia spornego lokalu powinno być przedmiotem oceny organów administracji pod kątem spełnienia przez niego przesłanek z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.