VI SA/Wa 1618/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadpłaty w związku z uiszczeniem opłaty z tytułu udzielenia zezwolenia oddala skargę VI SA/Wa 1618/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku Prezes Głównego Urzędu Miar, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku P. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. Sp. J., z siedzibą w K., [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w opłacie z tytułu udzielenia zezwolenia przez Prezesa Głównego Urzędu Miar na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu [...] maja 2005 r. Prezes Głównego Urzędu Miar wydał decyzje zezwalające na wykonywanie działalności w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym -tachografów samochodowych. Obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia w/w zezwoleń powstał z mocy przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach - art. 24 ust. 1 ustawy stanowi, iż czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, określone w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych oraz wynikające z wykonywania przez nie zadań przewidzianych w odrębnych ustawach, podlegają opłacie, którą wnosi wnioskodawca (art. 24 ust. 4), ustalając we własnym zakresie ich wysokość na podstawie obowiązujących stawek (art. 24a ust. 2). Na podstawie ustawowego upoważnienia Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wysokość opłat za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych, na okres 12 miesięcy, wynosi dla napraw, instalacji i sprawdzania - 12 000 zł, natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, ulega zwiększeniu o 150 % w przypadku zezwolenia na okres od 37 do 48 miesięcy. Podstawowym aktem normatywnym regulującym wykonywanie działalności z zakresu instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych jest Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370, z dnia 31.12.1985 r. ze zm.) wprowadzający rozróżnienie czynności instalacji, naprawy oraz badania kontrolnego, z tym jednakże zastrzeżeniem, iż po instalacji i każdorazowej naprawie niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego badania kontrolnego. Aktem normatywnym Rzeczypospolitej Polskiej, implementującym odpowiednie postanowienia ww. Rozporządzenia Rady, jest ustawa - Prawo o miarach oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - art. 16c ust. 1, określa jednoznacznie zakres wykonywanej działalności w ramach zezwolenia. Wydanie wnioskującemu zezwolenia, zgodnie z treścią art. 16c ustawy - Prawo o miarach, rodzi obowiązek uiszczenia opłaty za całość czynności objętych zezwoleniem (instalacji lub napraw i sprawdzania). Prezes Głównego Urzędu Miar stwierdził, iż obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej i nie jest upoważniony do badania ich konstytucyjności, jak też do kwestionowania ich zgodności z ustawą, na podstawie której przepisy aktu wykonawczego zostały wydane. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. Sp. j, zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom administracyjnym zwrotu żądanej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzuty: - rażącego naruszenie prawa, w tym art. 217 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty administracyjnej w niniejszej sprawie na podstawie przepisów wykonawczych wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz art. 8 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu bezpośrednio przepisów ustawy -Prawo o miarach, które nie przewidywały uiszczenia przez skarżącego opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, - naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku Prawo o miarach (Dz. U. Nr 229, poz. 2309 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. z 2004 r., Nr 243, poz. 2441 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie jego treści w odniesieniu do skarżącego i ustalenie wysokości opłaty w kwocie 42.000,00 zł, podczas gdy na dzień wydania decyzji nr [...] i Nr [...], dyspozycja art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo o miarach obejmowała jedynie zezwolenia do wykonywania napraw i instalacji przyrządów pomiarowych" natomiast nie nakładała obowiązku ponoszenia opłaty za decyzje zezwalającą na sprawdzanie przyrządów pomiarowych, gdyż dopiero nowelizacja ustawy Prawo o miarach z dnia 29 listopada 2005 r. wprowadziła opłaty za wydanie tego typu decyzji, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie ustalenie wysokości należnej opłaty zostało przerzucone na skarżącego i to skarżący uiścił przedmiotową opłatę, podczas gdy z pisma Głównego Urzędu Miar z dnia [...] maja 2005 r., jednoznacznie wynika, iż to Główny Urząd Miar wezwał P. T. i R. T. do uiszczenia na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia [...] października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy miar i podległe im urzędy (Dz. U. nr 229, poz. 2309), W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Na wstępie wydaje się być zasadnym wyjaśnienie skarżącemu, iż kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny zgodności z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Tak więc, wniosek zawarty w skardze o "nakazanie organom administracyjnym zwrotu żądanej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami" nie znajduje żadnego uzasadnienia. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 11 maja 2005 r., opłata związana z zezwoleniem na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym powinna być określona zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie opłat, czy też Prezes Głównego Urzędu Miar - zważywszy na to, że regulacje tego przepisu wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 5 i art. 24a ust. 4 Prawa o miarach - powinien odstąpić od stosowania omawianego przepisu, w części w jakiej ustalał on opłatę za sprawdzanie przyrządów pomiarowych, a więc odmówić stosowania przepisu aktu wykonawczego ze względu na jego niezgodność z ustawą. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Zasada praworządności została powtórzona w art. 6 Kpa., na tle którego zarówno nakazuje się organowi administracji publicznej działanie na podstawie należycie ustanowionych przepisów prawa, jak i należało rozważyć, czy organy administracji publicznej, stosując przepisy prawa, są upoważnione do oceny poprawności ich ustanowienia. Przedstawiony problem wymaga przede wszystkim uwzględnienia, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III ARN 4/94 (niepublikowany) przyjął, że w sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami, podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek sądu administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podustawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 1984 r., sygn. akt II SA 1797/83; ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/01; ONSA 2002, nr 2, poz. 49). Natomiast brak jest w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. Mając na względzie powyższe uwagi stwierdzić należy, że wydanie przez Prezesa Głównego Urzędu Miar decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą, zamiast na podstawie przepisu rangi ustawowej, nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, iż organy administracji publicznej nie dysponują żadnymi możliwościami pozwalającymi na odstąpienie od wydania decyzji na podstawie przepisu prawa stanowiącego element obowiązującego porządku prawnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że brak jest uzasadnionych podstaw, by stwierdzoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezgodność rozporządzenia z Konstytucją lub ustawą kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Dla przyjęcia, że naruszenie ma charakter rażący niezbędne jest stwierdzenie jego oczywistości i niedwuznaczności, przy prostym zestawieniu przepisów prawa z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wypadków naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie chodzi tu natomiast o sytuacje, w których uprawniona jest różna wykładnia przepisu prawnego. Zdaniem Sądu, skoro organ administracji publicznej nie dopuszcza się rażącego naruszenia prawa stosując przepis w wyniku jego wadliwej wykładni, to brak jest podstaw do przyjęcia, by rażącym naruszeniem prawa było niezastosowanie przepisu ustawy, zamiast przepisu aktu podustawowego, którego zgodność z ustawą jest wątpliwa. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w dniu ustalania wysokości opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, obowiązywał przepis § 9 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość opłaty za udzielenie przedmiotowego zezwolenia wynosiła, po uwzględnieniu zwiększenia na podstawie § 9 ust. 2 pkt 3 tego aktu, kwotę czterdzieści dwa tysiące złotych. Obowiązujący wówczas zapis rangi podustawowej nie stwarzał organowi możliwości ustalenia opłaty w innej wysokości, gdyż miał on charakter regulacji wykonawczych w stosunku do przepisów ustawy – Prawo o miarach i wiązał w tym zakresie organ dokonujący ustalenia tej kwoty. Bez znaczenia dla oceny legalności dokonanego rozstrzygnięcia pozostaje natomiast okoliczność, czy zapis rozporządzenia, stanowiącego jego podstawę, był zgodny z przepisami prawa wyższego rzędu, ponieważ nie leży w gestii organu administracji ocena poprawności ustanowienia danego przepisu, lecz jego zastosowanie w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy. W tym kontekście w ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował rozporządzenie określające stosowne opłaty, gdyż działanie odmienne, z pominięciem zasady stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów prawa, oznaczałoby podważenie ustalonego porządku prawnego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 876/08). Jednocześnie Sąd zauważa, iż R. T. nie złożył wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tym niemniej, jako wspólnik spółki jawnej miał interes prawny do wniesienia skargi. Wobec niezasadności zarzutów skarg oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięć, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargi należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.