VI SA/Wa 1688/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] uchylające na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. nr [...] udzielającej firmie K., koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] –I w miejscowości B., gmina Z., powiat p. Do wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił firmie K., koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] – w miejscowości B., gmina Z., powiat p. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] października 2005r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone w.w. decyzją z dnia [...] września 2005r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że opracowania przedłożone przez Dyrektora A. w B. dostarczają nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla przedmiotowej sprawy, które istniały w dniu udzielenia koncesji, nie znanych organowi w dniu jej udzielenia, a mogących skutkować zagrożeniem dla funkcjonowania A w B. W dniu [...] marca 2010r. A.w B (zwane dalej w skrócie : A.) wystąpiło do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji o udzieleniu koncesji na podstawie art. 152 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. nr Nr [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wstrzymał na wniosek A. wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (k. 181 akt adm.). Następnie, postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Marszałek Województwa [...] wstrzymał wykonanie powyższego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. "do czasu rozstrzygnięcia zażalenia na to postanowienie przez Ministra Środowiska". Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010r. zostało doręczone K. w dniu [...] maja 2010r., który złożył na to postanowienie zażalenie (pismo K. z dnia [...] maja 2010r, wpływ do organu [...] maja 2010r. - k. 191 akt adm.). Zdaniem odwołującego się, organ błędnie zastosował art. 152 § 1 k.p.a. K. wskazał, że organ błędnie uznał A. za stronę postępowania wznowieniowego, gdyż A. nie brało udziału w postępowaniu koncesyjnym jako strona. Podniósł, że w trakcie postępowania koncesyjnego A. nie zgłosiło żadnych uwag ani zastrzeżeń. Ponadto odwołujący się zarzucił, że organ wznowił postępowanie bez posiadania obiektywnych dowodów, pozoruje działania, a także przekracza terminy do wydania decyzji. Ponadto, pismem opatrzonym datą [...] maja 2010r., nadanym tego samego dnia listem poleconym, pełnomocnik K. radca prawny A. G. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 152 k.p.a poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie istnieją okoliczności uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowionego postępowania. Zarzuciła także naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie trwałości decyzji ostatecznych, a także art. 40 § 2 k.p.a poprzez doręczenie wzmiankowanego postanowienia stronie tj. K., zamiast ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi. W odpowiedzi na powyższe zażalenia A. wniosło o ich nieuwzględnianie (k. 216) W wyniku rozpatrzenia zażaleń złożonych przez K. oraz jego pełnomocnika Minister Środowiska, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Minister Środowiska stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo, iż do pisma z dnia 12 lutego 2010r. złożonego w imieniu K., pełnomocnik dołączył dokument pełnomocnictwa, organ I instancji doręczał wszelkie pisma procesowe oraz wydane orzeczenia stronie, a nie ustanowionemu przez niego radcy prawnemu A. G. Dotyczyło to również postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. Organ podkreślił, że pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony, co jest tożsame z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji musi prowadzić do wyeliminowania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. z obrotu prawnego. Organ podniósł także, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę, że w toku postępowania wznowieniowego w sprawach koncesyjnych statusem strony nie może legitymować się właściciel nieruchomości położonej poza obszarem górniczym. Odnosząc się z kolei do postanowienia z dnia [...] maja 2010r. o wstrzymaniu wykonania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. organ uznał je za wadliwe, ale stwierdził, że z momentem wydania niniejszego postanowienia ze względu na treść rozstrzygnięcia zawartą w postanowieniu z dnia [...] maja 2010r. postanowienie to utraciło moc. W związku z powyższym, w ocenie Ministra Środowiska, nie ma potrzeby wyeliminowania postanowienia z dnia [...] maja 2010r. z obrotu prawnego poprzez wydawanie kolejnego aktu administracyjnego na skutek wszczęcia nowego postępowania nadzwyczajnego. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010r. wniosło do tutejszego Sądu A., zarzucając naruszenie: - art. 144 w zw z art. 138 §2 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i bezpodstawne uchylnie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; - art. 126 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, ze zostały naruszone prawa strony- C. S. do czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć niektóre podniesione w niej zarzuty są trafne. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] września 2005r o udzieleniu przedsiębiorcy K. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] –I w miejscowości B., gmina Z., powiat p. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że impulsem do wszczęcia przedmiotowego postępowania wznowieniowego były nowe, istniejące w dniu wydania decyzji koncesyjnej, ale nie znane organowi koncesyjnemu okoliczności faktyczne wynikające z opracowań przedłożonych Marszałkowi Województwa przez Dyrektora A. w B. W myśl art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z powyższego przepisu jasno wynika, że wnioskowy tryb wstrzymania decyzji może być zainicjowany jedynie przez stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (w tej sprawie – decyzją koncesyjną z dnia [...] września 2005r.). W rozpatrywanej sprawie, w toku wznowionego postępowania, wniosek o wstrzymanie, na podstawie art. 152 §1 k.p.a., wykonania decyzji udzielającej koncesji złożyło A. Marszałek Województwa [...] wstrzymując wykonanie decyzji koncesyjnej na wniosek tego podmiotu, co wynika wprost z treści postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. nr Nr [...] uznał tym samym, że A. jest stroną niniejszego postępowania, choć nie wykazał w żaden sposób, z czego wywodzi interes prawny wnioskodawcy do występowania w charakterze strony. Rację ma organ odwoławczy twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że właściciel nieruchomości położonej poza obszarem górniczym nie jest stroną postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu koncesji, (v. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 10 października 2007r. w sprawie sygn. akt II GSK 204/07). Dlatego Minister Środowiska słusznie wskazał w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2010r., że organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek Arboretum z dnia [...] marca 2010r. o wstrzymanie wykonania decyzji koncesyjnej rozważy czy A. ma status strony w niniejszym postępowaniu. Przy czym, co należy zaakcentować, ze względu na przytoczoną treść art. 152 §1 k.p.a. Marszałek Województwa [...] nie powinien pomijać kwestii interesu prawnego stron postępowania wznowieniowego. W zależności od poczynionych ustaleń, wyda rozstrzygnięcie w zakresie przedmiotowego wniosku złożonego przez A. w trybie art.152 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że nie każde pismo skierowane do organu administracyjnego wszczyna jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, mimo to, każde takie pismo musi zostać przez ten organ załatwione formalnie. Ponadto należy uwzględnić, że organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego, gdyż naruszyłby prawo. W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że jeśli podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego. W takim rozstrzygnięciu organ administracji wypowiada się jedynie w przedmiocie braku interesu prawnego i byłoby nieprawidłowym, gdyby w uzasadnieniu decyzji zawierał również kwestie merytoryczne (por. wyrok WSA z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt V SA 3379/03, publ. LEX nr 164691). Należy przy tym zaakcentować, iż zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa [...] złożył jedynie K., który niewątpliwie ma interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym jako, że był stroną postępowania koncesyjnego. Zdaniem Sądu, omówione wyżej uchybienie organu I instancji należy zakwalifikować jako wadę istotną, gdyż w istocie Marszałek Województwa [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego., co uzasadniało wydanie przez Ministra Środowiska rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie powołanego przepisu organ II instancji może jedynie udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania w I instancji (i tak należy rozumieć treść normatywną zamieszczonego w końcowej części paragrafu 2 określenia "wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez jej pozytywne bądź też negatywne załatwienie dla odwołującego się. Ze wskazanych obowiązków Minister Środowiska wywiązał się prawidłowo. Reasumując, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze wniesionej do tutejszego Sądu przez A., nie sposób zarzucić, iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010r. narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wydane w dniu [...] maja 2010r. przez Marszałka Województwa [...] w granicach niniejszej sprawy postanowienie znak: [...] o wstrzymaniu wykonania postanowienia tego organu z dnia [...] kwietnia 2010r. należy stwierdzić, że powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2010r. narusza prawo a w szczególności przepis art. 123 k.p.a. Jednakże ograniczenie zawarte w tym postanowieniu tj. wstrzymanie wykonania powyższego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010r. a także wydanie przez Ministra Środowiska prawnie niewadliwego postanowienia z dnia [...] lipca 2010r. pozwala na przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] maja 2010r. utraciło moc. Z powyższych względów nie ma potrzeby wyeliminowana z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] maja 2010r. Jednocześnie należy podzielić pogląd skarżącej, że Minister Środowiska błędnie ocenił, iż postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] narusza art. 40 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. K., będący stroną niniejszego postępowania, był w jego toku reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A. G. Stosowne pełnomocnictwo zostało przedłożone organowi pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2010r. (v. k. 87 akt adm.) Dlatego, w myśl art. 40 §2 k.p.a., wszelka korespondencja pochodząca od organu powinna być doręczana temu pełnomocnikowi a nie stronie - jak to wadliwie czyniono w niniejszej sprawie. Dotyczy to również postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. Jednakże stwierdzone naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., wbrew poglądowi Ministra Środowiska, nie stanowiło podstawy do uchylenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ zażalenie na to postanowienie zostało wniesione przez pełnomocnika K. w ustawowym terminie. Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy, K. pokwitował otrzymanie przedmiotowego postanowienia w dniu 10 maja 2010 r. ( k. 176 odwr.akt adm.). Zażalenie zostało zaś złożone przez pełnomocnika K. listem poleconym w dniu [...] maja 2010r. (k. 192-194 akt adm.). Na marginesie można dodać, że tego samego dnia tj [...] maja 2010r., a więc w również w ustawowym terminie, K. w swoim imieniu złożył zażalenie na postanowienie z dnia 30 kwietnia 2010r. (k. 191 akt adm.). Przedmiotowe zażalenia zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, a zatem należy uznać, że prawa strony postępowania w zakresie możliwości zakwestionowania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. nie zostały naruszone. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39-49 k.p.a.). Normy te, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.). Należy również zaakcentować, że ani odwołujący się od postanowienia z dnia 30 kwietnia 2010r. K. ani Minister Środowiska nie wskazywali, iż w toku postępowania przed organem I instancji wadliwie dokonywane doręczenia pozbawiały K. możności działania w sprawie ( np. składania wniosków, przedstawiania własnego stanowiska). W świetle bezspornych elementów stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości to, że K. nie poniósł negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010r. Z przedstawionych wyżej względów skargę A. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010r. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw. :