II GSK 204/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1099/06 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 31 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od A. M. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając sprawę na skutek skargi A. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zmienił decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 1994 r., udzielającą P. P.-H. "A." koncesji na wydobywanie marmuru ze złoża "Ż. I" położonego w miejscowości Ż. w ten sposób, że decyzją zmieniającą utworzono obszar górniczy "Ż. II" oraz teren górniczy "Ż. II". W dniu [...] maja 2005 r. A. M. i K. M. wnieśli do Ministra Środowiska wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 1999 r. Wskazując na interes prawny podali, że są właścicielami działek gruntu położonych w granicach obszaru górniczego "Ż. II" oraz terenu górniczego "Ż. II". Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] marca 1999 r. uznając, iż żądający wszczęcia postępowania nie wykazali się interesem prawnym, lecz wyłącznie interesem faktycznym. Ten pogląd prawny został wyrażony również w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. utrzymującej swą uprzednią decyzję. Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. wnieśli A. M. i K. M., przy czym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę K. M. Rozpoznając zatem skargę jedynie A. M., Sąd I instancji uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Sąd za niesporne przyjął to, że wnioskodawcom − A. M. i K. M. przysługuje prawo własności do działek gruntu położonych w granicach obszaru i terenu górniczego "Ż. II", które to prawo własności nabyli na przełomie lat 2000−2003, po wydaniu kwestionowanej decyzji koncesyjnej. K. M. jest przy tym właścicielką dziełek gruntu położonych zarówno w obszarze górniczym, jak i w terenie górniczym, natomiast A. M. jest właścicielem działek położonych w granicach terenu górniczego "Ż. II". Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zaaprobował prezentowany w nim pogląd, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa jest w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Uzasadnia więc, zdaniem Sądu, przymiot strony w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin fakt posiadania tytułu własności do części nieruchomości, której dotyczy koncesja. Koncesja udzielona innej osobie nie ogranicza wprawdzie uprawnień właściciela do rozporządzania nieruchomością, ale ogranicza inne uprawnienia związane z prawem własności, jak korzystanie z nieruchomości. Właściciel nie może bowiem w pełni realizować swoich uprawnień, w tym chociażby ubiegać się o koncesję na wydobywanie kopalin, z uwagi na istnienie innej koncesji na jego gruncie. W konkluzji Sąd stwierdził, że A. M. i K. M. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej z dnia [...] marca 1999 r., ustanawiającej obszar górniczy i teren górniczy "Ż. II", a więc mogli skutecznie wszcząć to postępowanie. Uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Sąd przywołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Minister Środowiska, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. lub uchylenia w całości i oddalenia skargi wniesionej przez A. M. Wyrokowi zarzucono naruszenie: – przepisów prawa procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy przez brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, jego wewnętrzną sprzeczność, a zwłaszcza oparcie wyroku na argumentach, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy (141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych), co w ewidentny sposób oznacza naruszenie prawa, – przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 8 i 9 prawa geologicznego i górniczego (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. − t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż A. M., jako właściciel nieruchomości położonej wyłącznie w terenie górniczym, zakupionej po uzyskaniu przez P. P.-H. "A." Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kopaliny, jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej koncesji, – art. 7 Konstytucji formułujący nakaz adresowany do wszystkich organów państwa, w tym tworzących władzę sądowniczą, do działania na podstawie prawa. Uzasadniając wskazane podstawy kasacyjne, strona skarżąca wpierw zwróciła uwagę na to, że na skutek odrzucenia skargi K. M. przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji mogła być tylko skarga A. M., który jest właścicielem działek położonych wyłącznie w terenie górniczym "Ż. II", poza granicami obszaru górniczego o tej samej nazwie. Analizując definicję pojęć ustawowych "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" kasator wywodził, że wydobywanie kopalin może być prowadzone tylko w obszarze górniczym, a jest niedopuszczalne, wbrew temu co założył Sąd I instancji, w terenie górniczym. Stąd też ustalenie dokonane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby istnienie terenu górniczego wykluczało możliwość udzielenia koncesji na wydobywanie znajdującego się tam złoża jest całkowicie dowolne i nie zostało oparte na żadnym przepisie prawa. Nadto ocena ta rażąco koliduje z brzmieniem art. 6 pkt 8−9 prawa geologicznego i górniczego. Opierając się na poglądach wyrażonych w przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną wykazywała, że właścicielom nieruchomości położonych w terenie górniczym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym. Przyznając prawo Sądu do zajmowania stanowiska odmiennego w stosunku do ocen dominujących w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, iż stanowisko takie musi zostać wnikliwie i przekonywująco uzasadnione, a tego nie uczynił Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny ważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do jej zarzutów podanych zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu, rozważania nad prawidłowością kontrolowanego orzeczenia należy rozpocząć od ustawowych definicji "obszaru górniczego" i "terenu górniczego". W myśl art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. − Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947), zwanej dalej prawem górniczym, obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 9 prawa górniczego, terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z kolei zakładem górniczym, o którym mowa w zacytowanym przepisie, jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nimi obiekty i urządzenia przeróbcze (art. 6 pkt 7 prawa górniczego). W świetle przytoczonych definicji, którymi posługuje się ustawodawca w prawie górniczym, nie może budzić wątpliwości to, że wydobywanie kopalin odbywa się na obszarze górniczym. Obszar górniczy, stosownie do art. 22 pkt 2 prawa górniczego jest określony w koncesji. W przywołanym przez Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 100/06 skład orzekający wyraził pogląd, że w postępowaniu koncesyjnym dotyczącym kopalin, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową, a w którym o wydanie koncesji ubiega się inna niż właściciel nieruchomości osoba, właściciel terenu ma interes prawny w tym postępowaniu. Teza ta, którą Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela, odnosi się zatem do sytuacji, gdy o przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym, w tym jego nadzwyczajnych trybach, ubiega się właściciel nieruchomości położonej w obszarze górniczym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie górniczym. Uzasadniając istnienie po jego stronie interesu prawnego, Sąd I instancji wywiódł, że właściciel nieruchomości nie może w pełni realizować swoich uprawnień właścicielskich, w tym chociażby ubiegać się o koncesję na wydobywanie kopalin, z uwagi na istnienie innej koncesji. Dalej Sąd wskazał, że "samo istnienie koncesji na nieruchomości ogranicza więc prawo podmiotowe właściciela". Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 pkt 8 prawa górniczego w zw. z art. 28 k.p.a. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa, jednakże przepis ten w sprawie został błędnie zastosowany. Uszło bowiem uwadze Sądu, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie górniczym. Pominięcie tego bezspornego faktu skutkowało zaniechaniem odniesienia się przez Sąd I instancji do art. 6 pkt 9 prawa górniczego w związku z art. 28 k.p.a. Rację ma zatem kasator twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 6 pkt 8−9 prawa górniczego, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy niekwestionowanym stanie faktycznym, że naruszenie art. 6 pkt 8 prawa górniczego polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu, a art. 6 pkt 9 tej ustawy na jego pominięciu. Uzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej, który obejmuje art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy. Pierwszy z przywołanych przepisów określa elementy składowe uzasadnienia orzeczenia. Jego treść w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia do tezy, iż tylko wówczas można skutecznie zarzucać Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 1 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 332/05 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Odmowa wszczęcia nastąpiła z tego powodu, że w ocenie organu wnioskodawcy A. M. i K. M. nie mieli interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przypomnieć przy tym należy, że K. M. jest właścicielką działek położonych zarówno w obszarze górniczym, jak i na terenie górniczym, a A. M. właścicielem nieruchomości objętej terenem górniczym. Skarga K. M. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006 r. Wobec tego, oceniając legalność zaskarżonej decyzji na skutek skargi tylko A. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny winien rozstrzygnąć zgodność kontrolowanej decyzji z prawem w zakresie, w jakim uprawniony organ uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej. Inaczej rzecz ujmując, zagadnieniem prawnym, które należało rozstrzygnąć było to, czy właściciel nieruchomości położonej na terenie górniczym, której własność nabył już po ustaleniu prawomocną decyzją terenu górniczego, może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, mocą której utworzono ten teren górniczy. Uchylając zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd I instancji w zasadzie w ogóle nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wśród niezbędnych elementów uzasadnienia wymienia podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tego ostatniego elementu zabrakło w wyroku Sądu I instancji. Obszerny wywód prawny zawarty w uzasadnieniu odnosi się do przymiotu strony właściciela nieruchomości, bądź jej części "której dotyczy koncesja" i zasadza się na tezie, że "samo istnienie koncesji na nieruchomości ogranicza prawa podmiotowe właściciela". Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 2 prawa górniczego koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Nieruchomość, objęta koncesją w takim ujęciu, to obszar górniczy. Nie budzi również wątpliwości w sprawie to, że właścicielem terenu objętego koncesją jest K. M., ale wobec odrzucenia jej skargi, Sąd I instancji nie był uprawniony do kontroli zaskarżonej przez A. M. decyzji w zakresie, w jakim odmówiono K. M. przymiotu strony. Tymczasem wywód zawarty w kontrolowanym wyroku dotyczy sytuacji faktycznej i prawnej K. M., a pomija zupełnie kwestie związane z oceną legalności decyzji w zakresie, w jakim odmówiono przymiotu strony skarżącemu. W takiej sytuacji za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli poprawności rozumowania Sądu I instancji. Skoro bowiem nie można odtworzyć operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd, stosując określone normy prawne w rozpoznawanej sprawie, to tym samym nie można ocenić, czy skład orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów. Z tego to powodu zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy uznać za przedwczesny. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zobligowany będzie bowiem do rozstrzygnięcia tej pominiętej zupełnie w uzasadnieniu kwestii, mając przy tym na uwadze, że wskutek odrzucenia skargi K. M. nie może ani oceniać prawomocnej w tej części decyzji, ani też formułować ocen prawnych odnoszących się do rozstrzygnięcia, które wobec braku skutecznej skargi nie podlega kontroli Sądu. W skardze kasacyjnej został postawiony także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji, jednakże wobec jego ogólnikowości i braku uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego odnieść. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Przy ustaleniu wysokości kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu wziął pod rozwagę, iż wpis od skargi kasacyjnej powinien zostać uiszczony w wysokości 100 zł, zgodnie z § 2 pkt 5 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).