I SA/Gd 335/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 oddala skargę. A.K., działając jako rolnik, wystąpił w dniu 15 maja 2007 r., do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 do działek rolnych o łącznej powierzchni 11,66 ha. Decyzją z dnia 4 stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał stronie pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 w wysokości [...] zł do powierzchni 11,66 ha. Decyzją z dnia 19 marca 2009 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję z dnia 4 stycznia 2008 r. oraz odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007, ponieważ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż w 2007 roku A.K. nie był posiadaczem i nie uprawiał gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 27 lipca 2009 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji gwarancji europejskiego funduszu orientacji i gwarancji rolnej (dz. U. Z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), uchylił decyzję z dnia 19 marca 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 20 października 2009 r. uchylił decyzję z dnia 4 stycznia 2008 r. oraz odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 rok, ponieważ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż w 2007 roku A.K. nie był posiadaczem i nie uprawiał gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW. W rezultacie z uwagi na wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekraczającą 50%, zatem zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (we) nr 1975 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23 grudnia 2006 r., str. 74), rolnik został wykluczony z otrzymania przedmiotowej pomocy, do której jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 11 lutego 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że A.K. nie spełniał przesłanek do przyznania dopłat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego i konsekwentnie wskazywała, że w rozumieniu przepisów prawa powinna zostać uznana za osobę uprawnioną do dopłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - dalej w skrócie p.s.a. powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musi skutkować jego uchyleniem - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c). W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.). Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (...), zwanemu dalej rolnikiem, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie, rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r., w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z europejskiego funduszu orientacji i gwarancji rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L160 z 26 czerwca 1999 r., str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391), a także jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha. Na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), pomoc przyznawana jest na wniosek rolnika, w drodze decyzji administracyjnej przez kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Art. 18 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy stanowi, iż jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. W rozpatrywanej sprawie strona we wniosku o przyznanie płatności ONW zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 11,66 ha. Ponadto, skarżący wskazał jako wydzierżawione i objęte wnioskiem działki nr [...],[...] cz. [...],[...],[...],[...] cz., [...],[...],[...] oraz [...]. W trakcie postępowania zostało potwierdzone, również oświadczeniami strony, iż A.K. od dnia 2 marca 2001 r., nie był użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2007, a zgodnie z zawartą umową dzierżawy to inna osoba, K.T., uprawiała grunty zadeklarowane we wniosku strony. Zatem zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że A.K. nie spełniał przesłanki wynikającej z powyżej cytowanego § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia i nie przysługują mu płatności ONW za rok 2007. Powierzchnia zadeklarowana wyniosła 11,66 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,00 ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przekroczyła 50%. W rezultacie zastosowanie znajduje art. 16 ust. 3 akapit drugi oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, stanowiący, iż jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym) wynosi więcej niż 50%, beneficjenta dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Z uwagi na powyższe zasadnie odmówiono stronie przedmiotowej płatności oraz nałożono sankcję w wysokości [...] zł. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu należy wskazać, że pojęcie posiadania, jako warunek przyznania przedmiotowych płatności nie jest regulowane ww. przepisami prawnymi; użyte pojęcie posiadania należy więc interpretować zgodnie przepisami kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, również prezentowane przez WSA w Gdańsku (por. m. in. wyrok z 17 lipca 2007r., w sprawie l SA/Gd 283/07), że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07, wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2007 r., w sprawie l SA/Gd 283/07, wyrok WSA Warszawa z 19 stycznia 2009 r., w sprawie V SA/Wa 1562/08; wyrok WSA Warszawa z 9 stycznia 2009 r. w sprawie V SA/Wa 1742/08). Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Przy takim ujęciu użytkowania, jako przesłanki posiadania, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że w rozpatrywanej sprawie skarżący - w odniesieniu do spornych działek - faktycznie nie użytkował ich w powyższym znaczeniu. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., w sprawie II GSK 227/07, podkreślono, że płatności są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów unii europejskiej, określonych w art. 33 traktatu ustanawiającego wspólnotę europejską (twe); system dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej jako k.c.). Stosownie do treści art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (por. postanowienie SN z 9 maja 2003 r., sygn. Akt V CK 13/03, postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt V CK 131/03). Natomiast w doktrynie podkreśla się, iż posiadanie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005 , str. 799). To rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa akt prawny i nie jest prawnie skuteczna umowa zawarta pomiędzy właścicielem a dzierżawcą ustalająca, który z nich wystąpi z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich. Uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby, po spełnieniu przez tę osobę ustawowych warunków. Przyjąć należy, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów ale także m.in. Wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ponadto zdaniem Sądu, zasadnie organ drugiej instancji wskazał, jako podstawę prawną wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. - kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity dz. U. Z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Do organu pierwszej instancji, po wydaniu decyzji przyznającej skarżącemu płatności, wpłynęła bowiem informacja, że skarżący wydzierżawił gospodarstwo rolne, co jest okolicznością w sprawie poza sporem. Wyszły wobec tego na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji ale nie znane organowi pierwszej instancji; zaistniała wobec tego przesłanka do wznowienia postępowania. Zatem przeprowadzone w sprawie postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie narusza żadnego z przepisów proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności wojewódzki sąd administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.