II OSK 666/11

Dnia 5 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Jelenia Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 roku sygn. akt II SA/Wr 609/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 17 kwietnia 2007 r. nr 45/IX/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 6 lit. b oraz § 14 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 17 kwietnia 2007 r. nr 45/IX/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także załącznika graficznego do uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 54.UC+KP/MW. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska Jeleniej Góry uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Śródmieścia część zachodnia w Jeleniej Górze, po stwierdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra zawartymi w uchwale Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001 r., nr 482/XXXVII/2001. Skargę na tę uchwałę złożył w trybie nadzoru Wojewoda Dolnośląski. Zarzucił podjęcie aktu prawa miejscowego z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., wobec naruszenia zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra. W planie przewidziano (między innymi) tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (§ 4 ust. 1 pkt 6 lit. b/). W planie miejscowym wyznaczono teren oznaczony symbolem 54.UC+KP/MW, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono "tereny, na których zlokalizowano obiekty wolno stojące lub lokale będące częścią wspólną innego budynku, przeznaczone do wykonywania funkcji biurowych, kultury, rozrywki, oświaty zdrowia, rekreacji i sportu, bankowości, handlu detalicznego, gastronomii oraz turystyki i hotelarstwa lub innych, służących obsłudze ludności", zaś zgodnie z wprowadzonym w legendzie załącznika graficznego symbolem "UC" – określa on tereny usług handlu o pow. sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Wojewoda wskazał, że rada miasta powinna w pierwszej kolejności wyznaczyć obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej, stosownie do ustawy obowiązującej w dacie sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Wojewody, uchwała o planie jest niezgodna ze studium także i z tej przyczyny, że tereny oznaczone MUC, czyli tereny śródmiejskie (centrum) w Jeleniej Górze i Cieplicach powinny być sukcesywnie przekształcane w kierunku stworzenia obszaru o charakterze prestiżowym i wysokich walorach estetycznych. W ocenie organu nadzoru przewidziane w planie obiekty o powierzchni powyżej 2000 m2 nie są obiektami usług nieuciążliwych. Tym samym wprowadzenie ich do planu jest niezgodne ze studium, które przewiduje jedynie usługi nieuciążliwe. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że miasto Jelenia Góra dysponowało – uchwalonym w 2001 r. – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zachowało moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Obszar oznaczony w uchwale o planie symbolem 54.UC+KP/MW przewidziano w studium na cele usługowo-handlowe, a to oznacza, iż przeznaczenie ze studium jest niesprzeczne z ustaleniami planu. Konieczność zmiany studium jest zasadna tylko wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w tym studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu miejscowego, gdyż do takich przypadków odnosi się art. 33 u.p.z.p. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym na wstępie zakresie, Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (17 kwietnia 2007 r.), nie można podzielić stanowiska rady miasta o zgodności tego aktu prawa miejscowego z regułami uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie relacji między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a treścią planu miejscowego. Dokonując analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd I instancji doszedł do przekonania, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś dla organów stanowiących przy uchwalaniu tychże planów miejscowych. Sąd I instancji wskazał również, że jeżeli organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, zmiana planu miejscowego w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie doszło do przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień sprzecznych z treścią studium. W uchwalonym planie przewidziano lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2, co znalazło odzwierciedlenie w § 4 ust. 1 pkt 6 lit. b/ uchwały. W planie wskazano teren oznaczony symbolem 54.UC+KP/MW, dla którego – jako przeznaczenie podstawowe – ustalono: "tereny, na których zlokalizowano obiekty wolno stojące lub lokale będące częścią innego budynku, przeznaczone do wykonywania funkcji biurowych, kultury, rozrywki, oświaty, zdrowia, rekreacji i sportu, bankowości, handlu detalicznego oraz turystyki i hotelarstwa lub innych służących obsłudze ludności". W legendzie załącznika graficznego do uchwały z dnia 17 kwietnia 2007 r. – określając przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem UC – postanowiono: "tereny usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2". Tymczasem w przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 maja 2001 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry tereny, określone w planie jako 54.UC+KP/MW, figurują pod symbolem MUC, co oznacza "tereny śródmiejskie (centrum) w Jeleniej Górze i Cieplicach, które powinny być sukcesywnie przekształcane w kierunku stworzenia obszaru miejskiego o charakterze prestiżowym i wysokich walorach estetycznych". Gdy zaś chodzi o zasady zagospodarowania, to: "a) preferuje się różne, nieuciążliwe usługi – głównie o charakterze cenotwórczym (handel, gastronomia, banki i hotele itp.) – oraz placówki administracji państwowej i samorządowej; w Cieplicach przede wszystkim związane z funkcjami uzdrowiskowymi; b) towarzyszącą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa z preferencją dla zabudowy zwartej o charakterze obrzeżnym; c) dopuszcza się obiekty dworców i przystanków komunikacji zbiorowej; d) na ulicach lokalnych, rozdzielających jednostki sfery centralnej, oraz na ulicach dojazdowych w obrębie tych jednostek należy wprowadzić zasady ruchu uspokojonego (samochodowego) oraz rozwiązania sprzyjające pieszym i rowerzystom; e) dopuszcza się inne obiekty, urządzenia i sieci towarzyszące wyżej wymienionym funkcjom (w tym infrastruktury technicznej i komunikacji) oraz tereny zieleni urządzonej zgodnie z wymaganiami konserwatorskimi; f) nowa i modernizowana zabudowa powinna odznaczać się wysokimi walorami architektonicznymi, nawiązującymi do otaczającej zabudowy historycznej; obiekty (budynki) administracji publicznej powinny mieć prestiżowy charakter; g) preferuje się zabudowę od 3 do 7 kondygnacji (w Cieplicach do 5 kondygnacji) pod warunkiem spełnienia przez nią wymagań konserwatorskich". W ocenie Sądu I instancji, zestawienie unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium prowadzi do istotnej dysharmonii między tymi aktami prawnymi. Ujęcie w planie terenów 54.UC+KP/MW nie tylko nie pokrywa się z symbolem MUC zastosowanym w studium, ale – co najważniejsze – objęte planem "tereny wyznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" nie mają właściwego odzwierciedlenia w studium. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób bowiem tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przyporządkować preferowanym w studium "nieuciążliwym usługom" (co podkreślił w skardze także organ nadzoru), czy też uznać za "obiekty dworców i przystanków komunikacji zbiorowej". Sąd I instancji orzekł, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania nie zachowano zatem wymagań przewidzianych w art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały). Jeżeli bowiem Rada Miejska Jeleniej Góry uznała za potrzebne określenie w miejscowym planie "granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.", to – stosownie do dyspozycji ostatniego przepisu i z uwzględnieniem zasady związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) – należało najpierw w studium określić "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Jelenia Góra. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy ocenie prawnej poprawności uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego normy zawartej w art. 87 ust. 1 u.p.z.p. przy równoczesnym powołaniu się na treść art. 15 u.p.z.p., który odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych w oparciu o studium sporządzone po dniu wejścia w życie ustawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, nie może wystąpić jednocześnie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co dotyczy oczywiście także podniesionych w komparycji skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega w szczególności na tzw. błędzie subsumcji czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast błędna wykładnia przepisów prawa materialnego oznacza, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa materialnego. Obie powyższe przesłanki podniesione w zarzutach kasacyjnych są całkowicie chybione. Ponadto w zarzucie kasacyjnym podniesiono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 u.p.z.p. bez dookreślenia jednak, czy dotyczy to ustępu pierwszego czy też ustępu drugiego tego przepisu lub jego określonej części, przy czym ustęp drugi jest podzielony na kolejne jednostki redakcyjne od pkt 1 aż do pkt 10, stąd także z tego powodu jest on błędnie sformułowany w rozumieniu art. 176 p.p.s.a. Po drugie, całkowicie chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi przesłankę pominięcia przy ocenie prawnej "poprawności uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego normy zawartej w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzenny przy równoczesnym powołaniu się na art. 15 ww. ustawy, który odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych w oparciu o studium sporządzone po dniu wejścia ustawy w życie". Wynika to z tego, że dyspozycja art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jednocześnie stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei dyspozycja art. 87 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin – zwane dalej studium – oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Oznacza to, że główną wytyczną która określa ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami projektu planu jest studium. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium (art. 9 u.p.z.p.). Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie studium Miasta Jeleniej Góry przyjęto w drodze uchwały nr 482/XXXVII/2001 – jeszcze na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 4 i 5 tejże ustawy, która nie wprowadzała pojęcia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Natomiast pojęcie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 lub 2000 m2 jak i tryb postępowania przy projektowanej lokalizacji tego typu obiektów unormowała ustawa z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 124). Oznacza to, że biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 uzależniona była i jest wyznaczeniem obszarów ich rozmieszczenia w studium. Z tych względów brak jest także przesłanek do przyjęcia stanowiska podniesionego przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że dyspozycja art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy tylko miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych zgodnie ze studium przyjętym do dnia wejścia ustawy w życie ze względu na dyspozycję art. 87 ust. 1 u.p.z.p. utrzymującą w mocy studia uchwalone po 1 stycznia 1995 r. Stąd błędny jest pogląd skarżącego, że do daty wprowadzenia w planie miejscowym możliwości rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2, nie istniał obowiązek dostosowania studium Miasta Jeleniej Góry, uchwalonego w 2001 r. do stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalania planu miejscowego. Ponadto wprowadzenie do planu miejscowego przez Radę Miasta Jelenia Góra rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na oznaczonym terenie nie było w istocie uszczegółowieniem czy doprecyzowaniem określonej w studium funkcji MUC tylko nowym przeznaczeniem danego terenu oznaczonym w części graficznej i opisowej danego planu miejscowego. Należy także podkreślić, że prawidłowe jest twierdzenie Sądu I instancji, że oznaczenie w planie miejscowym terenów 54.UC+KP/MW nie pokrywa się z symbolem MUC zastosowanym w studium i dotyczy to merytorycznych ustaleń planu, a nie tylko oznaczeń (nomenklatury czy też symboli) użytych w tych aktach planistycznych. Po trzecie, jeżeli Rada Miejska w Jeleniej Górze wprowadziła nowe ustalenie w planie miejscowym dotyczące rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to w pierwszej kolejności powinna dokonać odpowiednich zmian studium poprzez wprowadzenie możliwości lokalizowania takich obiektów. Natomiast jeżeli w studium nie określono takich terenów, to nie można wprowadzać ustaleń w planie, które zezwalają na lokalizację tego typu obiektów budowlanych, nawet jeżeli studium uchwalane było na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, która nie wymagała ustalenia w studium takich terenów. Plan miejscowy uchwalany na podstawie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi bowiem spełniać wymagania z tejże ustawy dotyczące procedury planistycznej zarówno podczas sporządzania jak i uchwalania projektu planu miejscowego przez radę gminy (miasta). Oznacza to, że jeżeli podczas tej procedury planistycznej Rada Miejska Jeleniej Góry uznała za konieczne ustalenie w planie miejscowym granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to – w świetle dyspozycji tego ostatniego przepisu i z uwzględnieniem zasady związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) – powinna oczywiście w pierwszej kolejności ustalić tereny w studium, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym także tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 34/08, Lex nr 565688). Natomiast jeżeli nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego to zachodzi nieważność uchwały rady gminy (miasta) w całości lub tak jak w przedmiotowej sprawie w części, stąd prawidłowo Sąd I instancji orzekł w tej sprawie na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Po czwarte, bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem § 4 ust. 1 pkt 6 lit. b/ oraz § 14 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 17 kwietnia 2007 r. nr 45/IX/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Śródmieścia – część zachodnia w Jeleniej Górze jest późniejsza zmiana studium dokonana uchwałą Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 września 2010 r. nr 625/LXXII/2010, która m.in. wprowadziła możliwość lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Późniejsza zmiana studium w 2010 r. nie sanuje jednak wadliwości uchwalonego w 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części której Sąd I instancji stwierdził jego nieważność. Dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest bowiem przeprowadzenie dodatkowo odpowiedniej procedury planistycznej w sprawie zmiany lub uchwalenia planu miejscowego, który byłby zgodny z aktualnym, a nie poprzednim studium Miasta Jelenia Góra, ponieważ zmienione studium będzie wywoływać skutki od dnia podjęcia zmiany do przyszłych zamierzeń planistycznych. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.