II GSK 135/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 721/10 w sprawie ze skargi K. Spółki z o.o. w K. na negatywną ocenę Zarządu Województwa P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa P. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Spółka z o.o. K. w K. w dniu [...].08.2010 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu p.n. "Wzrost pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa K. Spółka z o.o. na rynku krajowym i międzynarodowym poprzez zastosowaną innowację produktów". Pismem z dnia [...].09.2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa P. Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym (Instytucja Zarządzająca) poinformował Spółkę, że w wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosek o dofinansowanie projektu odrzucono z dalszej procedury oceny i wyboru projektów z powodu niespełnienia kryterium formalnego. Stwierdzono bowiem, że wniosek Spółki nie dotyczy rodzaju projektu, który może być dofinansowany w ramach konkursu/działania. Wyjaśniono przy tym, iż wartość projektu wskazana we wniosku o dofinansowanie na sumę 9.760.000 zł przekracza kwotę dopuszczalną regulaminem konkursu jako maksymalną w odniesieniu do inwestycji realizowanych przez duże przedsiębiorstwa, a określoną na kwotę 8.000.000 zł. Od powyższej informacji skarżąca Spółka złożyła protest. Protest został negatywnie rozpatrzony przez Instytucję Zarządzającą i w tej sytuacji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. Departament Polityki Regionalnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. poinformował Spółkę, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony negatywnie z powodu niespełnienia kryterium formalnego, tzn. że wniosek nie dotyczy rodzaju projektu, który może być dofinansowany w ramach konkursu/działania. Wskazano, że błąd ten nie może być poprawiony na etapie oceny formalnej ponieważ polega na niezgodności rodzaju projektu z wymogami konkursu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka stwierdziła, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Spółka zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 1 i 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 8 uchwały nr [...] Zarządu Województwa P. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie ogłoszenia naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niezapewnienie przejrzystych reguł stosowanych przy ocenie projektów. Uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w sprawie został naruszony art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Sąd I instancji przywołał wyroki NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 5/10 oraz II GSK 16/10, w których wyrażony został pogląd, iż art. 30b ust. 3 nie daje podstaw do jego zawężającej interpretacji i stosowania wyłącznie do etapu oceny projektu. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera definicji pojęcia "czynności z określonym projektem", przedmiot ten nie został ustawowo określony i przedmiotowo ograniczony, co oznacza, że przepis ten ma także zastosowanie do zatwierdzenia oceny projektu. Sąd podkreślił, że dodanie przy zmianie ustawy art. 30b ust. 3 ma na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu środków odwoławczych. Przez "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć każdy jego etap, począwszy od formalnego, skończywszy na merytorycznym badaniu wniosku. Przepis mówi przede wszystkim o czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o jego każdą ocenę. W rozpatrywanej sprawie poinformowano Spółkę o odrzuceniu wniosku z dalszej procedury oceny i wyboru projektów z powodu niespełnienia kryterium formalnego. Pismo powyższe zostało podpisane przez D. G. – p.o. Dyrektora Dep. Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Woj. P. Ta sama osoba podpisała pismo informujące Spółkę o nieuwzględnieniu protestu. Rozpatrzenie protestu wymagało dokonania oceny zarzutów kwestionujących odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Zatem w ich rozpatrzeniu na etapie postępowania odwoławczego nie mógł brać udziału D. G., gdyż na wcześniejszym etapie był zaangażowany w jego ocenę. Sąd odniósł się do pełnomocnictwa udzielonego D. G. uchwałą nr [...] Zarządu Województwa P. do samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć i podpisywania pism w trakcie naboru i oceny wniosków składanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. W ocenie Sądu, udzielone pełnomocnictwo nie może uchylać skutków wynikających z ustawy, tj. z art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30b ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) w związku z brzmieniem Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2007-2013 przyjętej uchwałą Zarządu Województwa P. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, która polegała na przyjęciu, że czynność Dyrektora Departamentu Zarządzania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. polegająca na podpisaniu pisma informującego o wyniku oceny formalnej jest czynnością "z określonym projektem" na "jakimkolwiek etapie jego oceny" w rozumieniu art. 30b ust. 3 wyżej powołanej ustawy, co z kolei doprowadziło Sąd do uznania, że wobec okoliczności, iż w/w Dyrektor Departamentu rozpatrzył jeden z dwóch przewidzianych w procedurze środków odwoławczych, ocena projektu skarżącej Spółki była przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W skardze kasacyjnej wskazano też na naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieudzieleniu wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania. Podniesiono też zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 141 § 4 zd. 2 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniał obowiązek jego zastosowania oraz art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy poprzez jego niezastosowanie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 141 § 4 zd. 2 polegające na nierozstrzygnięciu sprawy jej granicach przejawiającej się w szczególności w nierozstrzygnięciu zarzutów i kwestii podniesionych w skardze. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażony został pogląd, że błędna jest wykładnia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju dokonana przez Sąd I instancji, prowadząca do wniosku, że czynność techniczna, polegająca na podpisaniu pisma informującego o wyniku oceny projektu jest czynnością związaną z oceną projektu. Wskazując na techniczny charakter czynności podkreślono, że pismo informujące o wyniku oceny jest sporządzane i wysyłane do wnioskodawcy dopiero po sporządzeniu i zestawieniu listy projektów ocenianych na odpowiednim etapie i jest tylko przejawem tej oceny na zewnątrz i nigdy nie odbiega w swej treści od oceny wyrażonej w kartach ocen. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 tej ustawy w skardze kasacyjnej stwierdzono, że brak wytycznych Sądu I instancji co do dalszego postępowania powoduje niepewność organu i stron w zakresie dalszych (po wyroku Sądu) czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których uchylił dotychczas obowiązującą decyzję. Zarzucając naruszenie art. 134 wskazano, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, nie rozpatrzył zarzutu podniesionego w skardze, odnoszącego się do kluczowej kwestii, tj. pojęcia wartości projektu, różnie rozumianej przez organ i stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 21.04.2010 r. Spółka z o.o. K. w K. została poinformowana o odrzuceniu jej wniosku z dalszej procedury oceny i wyboru projektów z powodu niespełnienia kryterium formalnego. Pismo to zostało podpisane przez D. G. – p.o. Dyrektora Departamentu Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. Ta sama osoba podpisała pismo z dnia [...] października 2010 r. informujące wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. Jak zaznaczono w zaskarżonym wyroku, rozpatrzenie protestu wymagało dokonania oceny zarzutów kwestionujących odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Trafna zatem jest ocena wyrażona przez Sąd I instancji, że D. G. nie mógł brać udziału w rozpatrywaniu protestu, gdyż na wcześniejszym etapie był zaangażowany w jego ocenę i trafne jest uznanie tego Sądu, że ocena projektu pod względem kryteriów formalnych na etapie postępowania odwoławczego została przeprowadzona z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, że są one nietrafne. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że użyte w art. 30b ust. 3 pojęcie "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć jako każdy etap, w którym dokonywane są czynności związane z projektem, w tym polegające na jego ocenie formalnej i merytorycznej. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności w jakimkolwiek z tych etapów wyłącza tę osobę z rozpatrywania środka odwoławczego wniesionego przez wnioskodawcę od negatywnej oceny projektu. Wprawdzie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera legalnej definicji użytego w art. 30b ust. 3 pojęcia "czynności z określonym projektem" i nie został też ustawowo określony ani ograniczony przedmiot tych czynności. Oznacza to, że omawiany przepis ma także zastosowanie do dokonanej w niniejszej sprawie czynności D. G., ponieważ czynność ta jest związana z projektem, a w istocie z jego negatywną oceną pod względem formalnym. Wykładni omawianego przepisu dokonywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 5/10 oraz II GSK 16/10 (opublikowanych: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że przepis ten nie daje podstaw do jego zwężającej interpretacji i stosowania wyłącznie do etapu oceny projektu. Dodać należy, że NSA odwołał się też do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszy Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), z którego wynika, że dodanie przepisu art. 30b ust. 3 do dotychczasowego tekstu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju miało na celu zapewnienie obiektywizmu przy rozpatrywaniu środka odwoławczego od negatywnej oceny projektu wnioskodawcy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy je ocenić jako nieuzasadnione, podnosząc następujące argumenty: Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanka ta nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania stanowi wprawdzie naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże uchybienie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie procesowe stanowi uzasadnioną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r. II OSN 1082/07, ONSA/WSA 2009/3/52). Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę wobec ustalenia, że protest rozpatrzony został przez osobę, która podlegała wyłączeniu na podstawie art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie odwoławcze w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy oznacza, że przy ponownym rozpatrzeniu protestu organ obowiązany jest uwzględnić treść art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jako nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie bowiem Sąd I instancji wyszedł poza granice skargi stwierdzając, że doszło do naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten nie był wskazany jako naruszenie prawa w skardze wniesionej do Sądu I instancji, w której strona skarżąca zarzuciła jedynie nieprawidłowe określenie wielkości inwestycji. Brak odniesienia się do tej kwestii przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest usprawiedliwiony wobec stwierdzenia naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które dyskwalifikuje rozstrzygnięcie w sprawie protestu z przyczyn formalnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.