I OSK 825/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białe Błota od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1278/10 w sprawie ze skargi Gminy Białe Błota na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Bd 1278/10 oddalił skargę Gminy Białe Błota na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Starosta Bydgoski ustalił na rzecz E. i M. F. odszkodowanie w łącznej wysokości 114.600,00 zł za nieruchomość położoną w miejscowości P., gm. B., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, Kw nr [...], przejętą z mocy prawa pod drogę gminną na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Białe-Błota z dnia [...] listopada 1998 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy Białe-Błota do wypłaty tego odszkodowania wnioskodawcom ze środków Gminy Białe-Błota jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy został wykonany z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zauważono także, że podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w siedzibie Starostwa, rzeczoznawca majątkowy, ustosunkowując się do stanowiska przedstawiciela Wójta Gminy Białe Błota, szczegółowo uzasadniła dobór nieruchomości wziętych do porównania. Od decyzji Starosty Bydgoskiego Wójt Gminy Białe Błota wniósł odwołanie do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Bydgoskiego. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy powtórzył argumenty organu I instancji uznając, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wzięła pod uwagę stan przedmiotu wyceny w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. w dniu [...] listopada 1998 r., określając jednocześnie wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Podkreślono, iż operat szacunkowy, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych, zaś określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości w przeliczeniu na 1m² gruntu mieści się w przedziale cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości zajętych pod drogi, czego dowodem są inne transakcje dotyczące gruntów objętych analogicznymi postępowaniami odszkodowawczymi. W ocenie organu II instancji również wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Prawidłowo i konsekwentnie zastosowano przewidzianą przepisami prawa metodę korygowania ceny średniej z podejścia porównawczego. Wskazano również, że zgodnie z art. 157 ust. 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie oceny. W rozpoznawanej sprawie żadna ze stron nie zażądała jednak dokonania takiej oceny. Podobnie strony nie skorzystały z możliwości przedłożenia innego operatu szacunkowego, sporządzonego na ich zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. Na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Wójt Gminy Białe Błota wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zarzucając organom orzekającym w I i II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że analiza operatu szacunkowego oraz stanowiska biegłej w dniu rozprawy wskazują na prawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego. W ocenie Sądu I instancji rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego w oparciu o kryteria wynikające z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócono uwagę, że z akt sprawy wynika, że w wyniku decyzji Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] listopada 1998 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydzielone zostały działki na utworzenie nowoprojektowanej drogi publicznej: nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha. Działki te zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P., przyjętym Uchwałą nr XXVII/185/94 Rady Gminy Białe Błota z dnia 21 marca 1994 r. (Dziennik Urzędowy Woj. Bydgoskiego Nr 11, poz. 109 ze zm. przyjętymi Uchwałą nr XXV/183/97 Rady Gminy Białe Błota z dnia 14 listopada 1997 r., opublikowaną w Dz. U. Woj. Bydg. Nr 4, poz. 9 z dnia 16 stycznia 1998 r.), zostały przeznaczone pod drogę publiczną. Poddając analizie nieruchomości przyjęte jako materiał porównawczy w Z., Ł. i M., a wybrane z zestawienia wytypowanych nieruchomości gruntowych nabytych pod drogi w powiecie bydgoskim w latach 2007 – 2009 uznano, że są to nieruchomości prezentujące materiał najbardziej zbliżony do wycenianej nieruchomości pod względem: lokalizacji, sąsiedztwa, otoczenia, powierzchni, uzbrojenia technicznego i dojazdu. O ile kwestionowana przez stronę skarżącą nieruchomość A położona w Z. przeznaczona jest pod drogę krajową i w tym zakresie różni się od przeznaczenia wycenianej nieruchomości, to w pozostałych cechach rynkowych nie budzi żadnych zastrzeżeń. Jest to nieruchomość o podobnej powierzchni, położona w gminie B., o średnim sąsiedztwie i uzbrojeniu technicznym. W dniu rozprawy administracyjnej do protokołu rzeczoznawca wskazał również, że kwestionowana przez skarżącego jako materiał porównawczy nieruchomość A posiada przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, a różnica wynikająca z położenia przy drodze krajowej została uwzględniona pod cechą "lokalizacji" na stronie 14 operatu. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazanego wyżej rozporządzenia nie wynika, aby przy wycenie nieruchomości czynnikiem mającym wpływ na wartość była kategoria drogi. Podział dróg na m. in. gminne, powiatowe i krajowe wprowadza art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wszystkie te drogi należą jednak do tej samej kategorii dróg publicznych. W ocenie WSA nie ma zatem racji skarżący kwestionując przyjętą przez biegłą do porównania nieruchomości A. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu wystarczające jest, że nieruchomość podobna A przeznaczona jest tak jak wyceniana pod drogę publiczną. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd I instancji zauważył, że z woli ustawodawcy przeznaczenie nieruchomości pod drogę o określonej kategorii nie jest cechą najistotniejszą przy doborze nieruchomości podobnej. Decyduje również położenie, lokalizacja, powierzchnia, co rzeczoznawca wziął pod uwagę typując materiał porównawczy z nieruchomości ujętych w tabeli nr 1 na str. 11 operatu szacunkowego. Biegła w toku postępowania administracyjnego w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśniła motywy i kryteria, którymi kierowała się dobierając do porównania działki. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. stwierdzono, że organy nie uchybiły tym przepisom. Organy nie przyjęły bezkrytycznie wniosków biegłej. Organ II instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Rzeczoznawca to osoba posiadająca wiadomości specjalne, między innymi w zakresie wyceny nieruchomości. Nie jest rolą organu administracji publicznej, jak również Sądu, weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, lecz wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. Taka ocena operatu szacunkowego miała w przedmiotowej sprawie miejsce, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest przy tym błędem organu przytoczenie wniosków autora operatu w zakresie poczynionych rozważań. Organ odwoławczy, dokonując wnikliwej oceny zgromadzonych dowodów, nie naruszył art. 80 k.p.a. Podkreślono także, że operat szacunkowy, który posłużył do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości jest drugim operatem sporządzonym w sprawie. Poprzedni operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. K. w przybliżonej wysokości ustalił wartość rynkową wycenianych działek na 114.100,00 zł., a wartość metra kw. gruntu działek nr [...] i nr [...] zajętych pod drogę publiczną określono na 44,75 zł. Według aktualnego operatu cena metra kw. działki wyniosła 44,94 zł. Operat z dnia 3 kwietnia 2008 r. utracił ważność w związku z art. 156 ust. 3 u.g.n., niemniej nie opierał się on na materiale porównawczym stanowiącym nieruchomość kwestionowaną przez stronę skarżącą położoną w Z. Skarżący był pouczony również o możliwości skorzystania z możliwości oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n., z czego nie skorzystał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Białe Błota, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, że transakcje przeznaczone pod drogę krajową stanowią transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do transakcji zawartych na rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi gminne; 2) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. Z art. 153 P.p.s.a., art. 7 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w zaskarżonym wyroku zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 59/09 i nie wyjaśnienie wszystkich zgłaszanych wątpliwości co do operatu szacunkowego oraz nie podjęcie niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania; b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez WSA w Bydgoszczy niewłaściwej kontroli legalności skarżących decyzji i uznanie, że pomimo tego, że zgodnie z art. 132a u.g.n. obowiązek i termin wypłaty odszkodowania powstaje z mocy prawa, a nie na skutek konstytutywnego orzeczenia organu administracyjnego, za właściwe zamieszczenie w decyzji starosty zobowiązania wójta do wypłaty odszkodowania, co wyczerpało znamiona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 4 pkt.16 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010r. Nr102 poz.621 ze zm. zwanej dalej u.g.n) oraz § 3 ust.2 i § 4 ust.1 w zw. §36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a to z poniższych względów. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 u.g.n. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W badanej sprawie biegły dobrał do porównania nieruchomości które spełniają przesłanki wymienione w art. 153 ust. 1.u. g. n. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał iż w operacie rzeczoznawca majątkowy uzasadnił dlaczego uznał za właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na właściwe ustalenie przez biegłego współczynników korygujących (m. in. położenie, wielkość działek, odległość od miasta i dojazd do nieruchomości, uzbrojenie terenu) oraz ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości wywłaszczonej pod drogę wojewódzką, przyjętą do porównania, po zastosowaniu współczynników korygujących nie odbiega znacznie od wartości innych nieruchomości wywłaszczonych pod drogi gminne. Wartość nieruchomości wywłaszczonych pod drogi gminne po zastosowaniu współczynników korygujących wzrosła podczas gdy wartość spornej nieruchomości spadła. Oznacza to, że na wartości wywłaszczonych nieruchomości nie ma znaczenia ich przeznaczenie na określoną kategorię drogi. Znaczenie ma zaś ich atrakcyjne położenie oraz uzbrojenie terenu na co wskazał w operacie rzeczoznawca majątkowy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. art. 7§1 i 80 k.p.a. Organ zlecił ponowne opracowanie operatu szacunkowego, który zastał poddany ocenie przez organ a następnie przez Sąd I instancji według wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2009r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 §1 pkt.2 k.p.a. stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z mocy prawa. Jednakże wskazanie organu, zobowiązanego do jego wypłacenia nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W rozpoznawanej sprawie weryfikowana decyzja nie została wydana z tak rozumianym rażącym naruszeniem prawa, gdyż to na Wójcie Gminy Białe Błota spoczywa obowiązek wypłaty odszkodowania na rzecz E. i M. F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.