II SA/Ke 673/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Ke 673/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. - Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], w sprawie odmowy przyznania Z. S. zasiłku celowego w wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S., przy ul. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ orzekał w następującym stanie faktycznym. Z. B. wnioskiem z dnia 21.06.2010r. wystąpił o udzielenie pomocy finansowej w wysokości powyżej 20 tys.zł do 100 tys.zł w związku z powodzią, która miała miejsce w maju, a następnie w czerwcu 2010r. Wnioskodawca w złożonym oświadczeniu wskazał, iż jest właścicielem domu przy ul. P. w S., który został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi. W wyniku rozpatrzenia podania, działający z upoważnienia Burmistrza S. -Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., opisaną na wstępie decyzją odmówił przyznania zasiłku celowego. W odwołaniu od tej decyzji Z. B. zarzucił, iż nie została oparta o obowiązujące przepisy prawa, lecz wydana z powołaniem na wytyczne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w piśmie z dnia 24.06.2010r. Podniósł, że ośrodki pomocy społecznej otrzymywały za pośrednictwem Wojewody wytyczne p.n. "Procedura realizacji dot. przyznawania pomocy powyżej 20 tys.zł do 100 tys.zł na remont i odbudowę lokalu mieszkalnego", powołując się na wytyczne MSWiA oraz ustną decyzję Premiera Rządu z dnia 02.06.2010r. Zdaniem odwołującego się, z powołanych dokumentów wynika, iż pomoc jest udzielana na wniosek właściciela domu, bez konieczności spełnienia warunku dotyczącego zamieszkiwania w takim budynku na dzień wystąpienia szkód powodziowych. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej / Dz. U. z 2009 r. Nr 175 , poz. 1362 z późn.zm. /, zwanej dalej ustawą, i podkreśliło, że w związku z powodzią, która wystąpiła m.in. na niektórych terenach województwa, Premier Rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Pismem z dnia 30.04.2010 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji określiło zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, wskazując m.in. że pomoc w kwocie do 6.000 zł - nie może tej kwoty przekroczyć, a przy określaniu wysokości zasiłku należy brać pod uwagę: - możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu /czy może stanowić schronienie dla poszkodowanych, czy nie stwarza dodatkowego zagrożenia na skutek uszkodzeń, czy konieczne jest zapewnienie innego schronienia w okresie przejściowym/, prace lub zakupy, które trzeba pilnie wykonać, by móc zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe, rzeczywiste straty w gospodarstwie domowym /podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, żywność i dostęp do wody pitnej/, czy w poszkodowanych rodzinach dzieci będą mogły podjąć i kontynuować naukę, - czy jest możliwość zapewnienia opieki medycznej i zakupu leków dla poszkodowanych, w tym zwłaszcza nie objętych ubezpieczeniem. W czerwcu 2010r. miała miejsce kolejna powódź. Zgodnie z informacją przekazaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 08.06.2010r., osoby powtórnie poszkodowane przez powódź mają prawo do ponownego zasiłku celowego do kwoty 6 tys.zł, zaś zasady udzielania tego zasiłku są identyczne, jak w przypadku pierwszego zasiłku. Zgodnie z pismem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010r. osobom poszkodowanym przez powódź przysługuje także pomoc na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią. Pomoc ta udzielana jest po oszacowaniu szkód przez osoby wyznaczone przez wojewodów, zaś osoby uprawnione są obowiązane przedstawić faktury i rachunki potwierdzające poniesienie wydatków związanych z remontem lub odbudową budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych. Pomoc ta przysługuje rodzinie bądź osobie samotnie gospodarującej w zniszczonym budynku /lokalu/. Wobec tego, jeżeli w zniszczonym na skutek powodzi budynku lub lokalu mieszkalnym przed powodzią gospodarstwo domowe nie było prowadzone /np. w przypadku budynków w budowie, niezamieszkałych/, nie zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego domu /lokalu/. Organ podkreślił, że jest w rozpoznawanej sprawie bezspornym, iż przed powodzią dom Z. B., przy ul. P. w S., nie był zamieszkały. Wnioskodawca w trakcie wywiadu środowiskowego wyjaśnił, iż zamieszkuje wraz z małżonką i dziećmi przy ul. M. w S. i od daty śmierci rodziców nie zamieszkiwał w domu przy ul. P., nie prowadził tam gospodarstwa domowego. Nie należy on zatem do osób, które nie mają możliwości funkcjonowania we własnym domu mieszkalnym, które poniosły straty w gospodarstwie domowym w zakresie podstawowego sprzętu, żywności, dostępu do wody pitnej. Wnioskodawca na skutek powodzi nie jest pozbawiony możliwości zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na terenie S., w którym prowadzi wspólnie z małżonką i dziećmi gospodarstwo domowe. Odwołujący się w złożonym odwołaniu, a wcześniej w oświadczeniu sam przyznaje, iż w domu przy ul. P. w S. rodzina nie zamieszkiwała. W domu tym nie koncentrowało się centrum życiowe rodziny, skoro rodzina zamieszkuje i gospodaruje w lokalu przy ul. M. w S.. Z podniesionych względów Kolegium przyjęło, że odwołującego się i jego rodziny nie można zaliczyć do osób, które na skutek powodzi utraciły możliwość wykonywania podstawowych funkcji życiowych w lokalu mieszkalnym, a co za tym idzie nie przysługuje mu pomoc w postaci zasiłku celowego przeznaczonego na usuwanie skutków powodzi w postaci zasiłku od 20 tys. do 100 tys. zł na remont i odbudowę budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych. Organ podkreślił, że zasiłki te nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi. Ich istotą jest bowiem pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkiwania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych, t.j. do osób, które utraciły dach nad głową, a do takich nie można zaliczyć Z. B.. Nawiązując do treści wniesionego odwołania Kolegium wyjaśniło, iż decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 ust. 1, 2 i 3. Celem pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokojenie wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, IV SA/GL 182/08 - Lex 509562, "samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego." Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego, jakim była powódź, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (m.in. usunąć zaistniałe zniszczenia). W skardze na tę decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Z. B. zarzucił organom stwierdzenie, że powodem odmowy przyznania skarżącemu pomocy pieniężnej był fakt nieprowadzenia przez niego i jego rodzinę gospodarstwa domowego w zalanym budynku mieszkalnym, co powoduje, że nie należy on do tej kategorii osób, które na skutek powodzi straciły swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania. Autor skargi podkreślił, że budynek położony w S. przy ul. P. faktycznie nie był miejscem zameldowania Z. B., ale także w tym budynku mieściło się centrum spraw życiowych skarżącego i jego najbliższej rodziny w ciągu całego roku, kiedy to praktycznie codziennie przebywali w tym budynku. Skarżący podniósł, że dom przy ul. P. był kompletnie wyposażony w podstawowe sprzęty urządzenia domowego i jest to jedyny budynek mieszkalny, co do którego dysponuje on uprawnieniami właścicielskimi. Dlatego sam fakt niezameldowania w tym budynku i posiadania innego lokalu mieszkalnego w S., co do którego skarżący nie posiada tytułu własności, nie może być podstawą odmowy przyznania mu zasiłku. Z. B. podtrzymał także zarzut powoływania się przez oba organy przy rozstrzyganiu sprawy m.in. na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które nie mają charakteru aktu prawnego, w oparciu o który mogą być wydawane decyzje administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny przy ul. P. w S. został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. Zniszczeniu uległo wyposażenie mieszkania, a także tynki, podłogi, stolarka okienna i drzwiowa oraz podsufitka z płyt pilśniowych. Nieruchomość, na której posadowiony jest budynek stanowi własność J. B., który przyznał, że wraz z rodziną zamieszkuje pod innym adresem - przy ul. M. w S. i w zalanym budynku nie prowadził gospodarstwa domowego. Od śmierci rodziców budynek ten nie był przez nikogo zamieszkiwany. W aktach sprawy znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego z 22 marca 1980r., sygn. akt I Ns 187/90, stwierdzającego, że spadek po H. B., zmarłej 27 grudnia 1988r. nabył na podstawie ustawy syn Z. B. w całości. Z postanowienia wynika zatem, że budynek nie jest zamieszkały od tej właśnie daty. Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy, zgodnie z którym osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany zasiłek celowy, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu tej formy pomocy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z kolei art. 2 ust.1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez J. B. oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, spełniają pozostałe, określone w ustawie przesłanki. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została wyczerpująca i obszerna argumentacja, przekonująca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu czy też odbudowy budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w stanie faktycznym sprawy, przyznanie Z. S. zasiłku celowego nie jest uzasadnione. Należy przede wszystkim wziąć pod uwagę, że mimo zniszczenia należącego do niego domu, sytuacja rodziny skarżącego jest nieporównywalna z położeniem, w jakim znalazła się zdecydowana większość rodzin dotkniętych powodzią, pozbawionych przysłowiowego "dachu nad głową". Uszkodzony wskutek żywiołu budynek mieszkalny przy ul. P. w S. nie był centrum życiowym rodziny Z. B., gdyż wraz z żoną i dziećmi zamieszkiwał on w innym lokalu. Dom ten stanowił dodatkowe miejsce wypoczynku rodziny i należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie, gdyż to one poniosły największe straty wskutek działania żywiołu. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust.1 ustawy). W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu zasiłku celowego, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Odnośnie zarzutu dotyczącego powołania się przez SKO na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podkreślić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie wytyczne, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.