II GSK 1860/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1264/10 w sprawie ze skarg C. N. i B. Ż. Spółki z o.o. w Ł. i C. Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1264/10 odrzucił skargę C. N. i B. Ż. spółki z o.o. w Ł. i w oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł., na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji, z następującym uzasadnieniem: Uchwałą Nr [...] z dnia [...]3 lutego 2010 r. Rada Miasta B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 251 i art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych na terenie miasta B. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto B. Pismem z dnia 5 października 2010 r. C. sp. z o.o. w Ł., zwana dalej "skarżącą", wezwała Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie § 2 ust. 2, § 5 ust. 5, § 6 ust. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 5, § 12 ust. 4 ww. uchwały. Rada Miasta B. nie zajęła stanowiska w przedmiocie powyższego wezwania. Sąd pierwszej instancji z przyczyn formalnych odrzucił skargę C. N. i B. Ż. spółki z o.o. w Ł. i spółka ta od tego wyroku nie wniosła skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę C. Sp. z o.o. w Ł., zwanej dalej "skarżącą", wskazano na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1170/10, wydany w sprawie ze skargi T. E. B. S.A. w P., w którym stwierdzono nieważność omawianej uchwały w § 5 ust. 3 pkt 9, § 5 ust. 5, § 13 ust. 3 pkt 1 i § 16, nie odnosząc się do pozostałej części uchwały. Tym samym, zdaniem Sądu, dopuszczalne jest poddanie kontroli sądowej tych uregulowań uchwały, które nie były analizowane przez Sąd w sprawie II SA/Bd 1170/10, a które zakwestionowała skarżąca. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy zaskarżona uchwała mieści się w granicach delegacji wynikającej z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 powołanej ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 80 ust. 4 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Natomiast w myśl art. 90 ust. 4 wspomnianej ustawy, organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis § 2 ust. 2 spornej uchwały ("Dotacje udzielane są na każdego ucznia lub wychowanka ujętego w dokumentacji prowadzonej przez szkołę lub placówkę, w tym uczniów lub wychowanków nieobecnych okresowo, jeżeli nie ma przesłanek do ich skreślenia wynikających z przepisów wewnętrznych szkoły lub placówki i przepisów powszechnie obowiązujących, przy czym za końcowy termin uczęszczania ucznia lub wychowanka do szkoły lub placówki uznaje się: 1) dzień 31 sierpnia lub 31 stycznia, gdy uczeń uzyskuje promocję do wyższej klasy lub kończy szkołę, 2) ostatni dzień miesiąca, w którym uczeń uczęszczał do szkoły w przypadku skreślenia w dokumentacji ewidencyjnej uczniów.") mieści się w granicach ustawowego upoważnienia. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 3 dotacja przysługuje na każdego ucznia. Rada Miasta nie określiła w odmienny sposób definicji ucznia, a jedynie doprecyzowała, że osoba, na którą ma być przyznana dotacja, musi faktycznie posiadać status ucznia. Odnosząc się do przepisu § 6 ust. 2 uchwały ("Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera dane dotyczące uczniów, w tym uczniów niepełnosprawnych, uczęszczających do szkoły lub placówki według stanu na 2 dzień danego miesiąca."), w ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zawiera żadnych sankcji, w szczególności polegających na odmowie wypłaty dotacji w przypadku niedostarczenia przez szkołę określonych w nim danych. Obowiązek udzielenia informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danej szkole (placówce) mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczenia dotacji" i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości na temat faktycznej liczby uczniów uczęszczających do dotowanej placówki. Nie może być on traktowany jako odrębna od rozwiązań ustawowych podstawa przydzielenia dotacji, jednakże taka sytuacja nie występuje w zaskarżonym postanowieniu uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały ("Placówka dotowana zobowiązana jest do sporządzenia miesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji w terminie do 20 dnia następnego miesiąca, z zastrzeżeniem § 11 ust. 4.), w świetle przepisów art. 90 ust. 3D ustawy o systemie oświaty, umożliwiającego organom dotującym kontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z ich budżetów, oraz art. 90 ust. 4 cyt. ustawy, udzielającego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Za takim stanowiskiem przemawia zawarta w uzasadnieniu sejmowego projektu zmian w ustawie o systemie oświaty potrzeba uczynienia przejrzystym systemu dotowania przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek niepublicznych. Ponadto, jak wskazano, przepis § 11 ust. 5 uchwały ("Dotowane placówki zobowiązane są do przechowywania dokumentów finansowo-merytorycznych podlegających kontroli zgodnie z § 12 ust. 1, 2 i 3 przez okres co najmniej 5 lat, licząc od końca roku, w którym była udzielona dotacja."), jest naturalną konsekwencją przyznanych organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia do kontrolowania wykorzystania dotacji i również nie stanowi wyjścia poza ustawowe upoważnienie. Dotyczy to także przepisu § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały ("Na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu Miasta B., dotowany zobowiązany jest zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Miasta B., w kwocie ... zł słownie ... zł. Dotyczy ... nazwa dotowanej placówki) ..." oraz pieczęć i podpis dyrektora lub osoby prowadzącej"), który umożliwia organowi faktyczne skontrolowanie wydatkowania przez podmioty korzystające z dotacji sposobu ich wydatkowania, a zatem wskazane postanowienie również mieści się w regulacji umożliwiającej radzie miasta określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji, tj. w art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty. Spółka C. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty polegającą na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia na dotowany podmiot obowiązków w postaci: 1.1) sporządzania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji – stosownie do treści § 10 ust. 1 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2010 r., 1.2) przechowywania dokumentów finansowo-merytorycznych podlegających kontroli przez okres minimum 5 lat – stosownie do treści § 11 ust. 5 cyt. uchwały, 1.3) opisywania dokumentów finansowych potwierdzających poniesienie z otrzymywanej dotacji wydatków w sposób wskazany w § 12 ust. 4 cyt. uchwały. 2. art. 90 ust. 3 w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 6 ust. 2 cyt. uchwały nie będą w praktyce ograniczały ustawowego prawa dotrzymywania przez szkołę dotacji na każdego ucznia i usankcjonowanie tym samym wprowadzenia aktem prawa miejscowego pozaustawowej formy ograniczenia zasady wypłacania dotacji na każdego ucznia, a w konsekwencji tej interpretacji uznanie, iż postanowienia § 2 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 cyt. uchwały nie wykraczają poza granicę delegacji ustawowej 3. art. 94 Konstytucji poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej dla aktów prawa miejscowego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Jak wskazano, w świetle art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacja ma charakter roczny, a jedynie przekazywana jest w 12 częściach. Rozliczenie dotacji zgodnie z ustawą winno następować w ujęciu rocznym, w związku z czym sformułowanie obowiązku miesięcznego rozliczania dotacji poprzez tworzenie sprawozdawczości o treści zakreślonej skarżonym postanowieniem uchwały nie tylko wykracza poza zakres delegacji art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, ale także pozostaje w sprzeczności z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz podmiotowym charakterem dotacji. Wprowadzenie do ustawy o systemie oświaty w zakresie dotowania placówek niepublicznych mechanizmów kontrolnych dotyczących sposobu wydatkowania dotacji (art. 90 ust. 3E i 3f) oraz określenie, jakie wydatki mogę być finansowane z dotacji oświatowej (art. 90 ust. 3d), przy jednoczesnym braku modyfikacji w zakresie samego prawa do otrzymywania dotacji (w szczególności braku wprowadzenia definicji ucznia uczęszczającego), czyni niezasadnym tworzenie dodatkowych definicji w aktach prawa miejscowego. Status słuchacza szkoły dla dorosłych, warunki jego promowania, a co za tym idzie prawo do otrzymywania na takiego słuchacza dotacji, o której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, w sposób wyczerpujący został określony w cyt. ustawie, a zatem nie ma potrzeby powielania w aktach niższego rzędu obowiązujących już regulacji, a tym bardziej nie mogą one być modyfikowane poprzez wprowadzanie nieznanych tym aktom definicji. Ponadto, skoro prawo do otrzymywania dotacji przez szkołę wynika z ustawy (a nie aktu prawa miejscowego) i na mocy art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty uzależnione jest od podania nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji informacji o planowanej liczbie słuchaczy, to nie może ono podlegać ograniczeniom wynikającym z aktów prawa miejscowego, stanowionych wyłącznie na podstawie i w granicach delegacji tejże ustawy. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż brzmienie § 6 ust. 2 uchwały nie spowoduje modyfikacji art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a w konsekwencji nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 cyt. ustawy. W rzeczywistości takie postanowienie jest nieprecyzyjne i umożliwiające dowolną interpretację w zakresie ustalania prawa do dotacji na słuchaczy szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (tekst. jedn.: Dz. U. poz. 270; ze zm.) dalej: "p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Istota sporu w niniejszej sprawie, jak to wyżej wskazano, sprowadza się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego w przepisach art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 cytowanej ustawy o systemie oświaty, dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach ustawy o systemie oświaty. Dokonując pod tym kątem wykładni przepisów spornej uchwały, które zaskarżyła skarga kasacyjna, należy także mieć na uwadze spójność przepisów uchwały z innymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres upoważnienia dla prawodawcy podustawowego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada Miasta B., podejmująca sporną uchwałę. Jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel ustawowej delegacji i to jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie przepisu art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w którym upoważnia się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia "trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania", jak i treść przepisu art. 90 ust. 4 powołanej ustawy (ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania). Nie może dojść do sytuacji, jak to zdaje się wynikać z intencji skargi kasacyjnej, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Natomiast pozostaje do oceny problem, czy obowiązki nałożone sporną uchwałą na beneficjentów dotacji, a ukierunkowane w szczególności na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji, są ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji, nie stwarzając nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków publicznych. Wychodząc z powyższych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, uznając w tym zakresie trafność zaskarżonego wyroku, a w szczególności, iż zaskarżone skargą kasacyjną przepisy mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a nadto w niezbędnym tylko zakresie nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki w zakresie ich rozliczenia i prawidłowości wykorzystania. Należy podzielić zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu w zakresie zgodności z zakresem delegacji z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania) przepisu § 10 ust. 1 uchwały w kwestii sporządzania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji. Wprowadzenie tego przepisu jest konsekwencją regulacji przepisu art. 90 ust. 3c wspomnianej ustawy, w świetle której dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zatem, skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem. Nie wykracza poza ustawową delegację, wynikającą z przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, przepis § 11 ust. 5 cytowanej uchwały, obligujący beneficjenta dotacji do przechowywania przez okres minimum 5 lat dokumentów finansowo-merytorycznych związanych z wydatkowaniem dotacji. Przechowywanie wspomnianych dokumentów przez 5 lat jest skorelowane z 5-letnim okresem przedawnienia dla ewentualnego domagania się przez organ zwrotu dotacji wykorzystanej z naruszeniem prawa, co pozostaje w bezpośrednim związku z problematyką rozliczenia dotacji w świetle art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, co wymaga podkreślenia, odnosi się do kwot dotacji podlegających zwrotowi. W sprawach tych ma zastosowanie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Na gruncie Ordynacji podatkowej zasadą jest 5-letni okres przedawnienia (por. art. 70 § 1 tej ustawy). Na gruncie przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie sposób byłoby zakwestionować prawidłowość uwzględnienia w omawianej uchwale przepisu § 12 ust. 4, obligującego beneficjenta dotacji do dokonania odpowiedniej adnotacji na dokumentach finansowych na okoliczność sfinansowania określonych wydatków ze środków otrzymanej dotacji. Taka czynność w prosty, i mało uciążliwy dla beneficjenta sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a to zaś jest wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającym z art. 90 ust. 4 wspomnianej ustawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak jest racjonalnych argumentów dla prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, które w przepisach § 2 ust. 2 pkt 2 i § 6 ust. 2 omawianej uchwały, z naruszeniem przepisów art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, upatruje ograniczenie ustawowego prawa do otrzymywania przez szkołę dotacji na każdego ucznia. Przepis § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały gwarantuje beneficjentowi prawo otrzymania dotacji na każdego ucznia lub wychowanka ujętego w dokumentacji prowadzonej przez szkołę lub placówkę, w tym uczniów lub wychowanków nieobecnych okresowo, jeżeli nie ma przesłanek do ich skreślenia wynikających z przepisów wewnętrznych szkoły lub placówki i przepisów powszechnie obowiązujących, według stanu na ostatni dzień miesiąca, w którym uczeń uczęszczał do szkoły w przypadku skreślenia w dokumentacji ewidencyjnej uczniów. Natomiast zgoła inny jest cel przepisów § 6, w tym w szczególności ust. 2 tego paragrafu, które nie dotyczą kwestii otrzymania dotacji przez szkołę, lecz odnoszą się do zagadnień sprawozdawczości statystycznej, na okoliczność faktycznej liczby uczniów, według stanu na 2 dzień danego miesiąca. We wspomnianych przepisach trudno byłoby się dopatrzyć naruszenia praw skarżącej, a w szczególności uzasadnionego zagrożenia prawa do otrzymania należnej dotacji. Z powyższych względów, uznając za trafny wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie objętym skargą kasacyjna, a tym samym brak oparcia skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.