II OSK 622/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., M. K., G. G., R. P., C. M., H. Ś., R. Ś., J. M., P. B., B. M., od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wr 66/10 o odrzuceniu skargi A. K., M. K., G. G., R. P., C. M., H. Ś., R. Ś., J. M., P. B., B. M., w sprawie ze skargi A. K., M. K., G. G., R. P., C. M., H. Ś., R. Ś., J. M., P. B., B. M., na bezczynność Rady Miejskiej Dzierżoniowa w przedmiocie podjęcia uchwały na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wr 66/10 odrzucił skargę A. K., M. K., G. G., R. P., C. M., H. Ś., R. Ś., J. M., P. B., B. M. na bezczynność Rady Miejskiej Dzierżoniowa w przedmiocie podjęcia uchwały na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2010 r. strona skarżąca została wezwana do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, jej braków formalnych przez sprecyzowanie, czy przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Miejskiej Dzierżoniowa, a jeśli tak – o wskazanie jakiej czynności bądź podjęcia jakiego rozstrzygnięcia domagają się skarżący od organu będącego w bezczynności, bądź wskazanie, czy przedmiotem skargi – z uwagi na zarzuty w niej podnoszone – jest uchwała z dnia 30 sierpnia 2010 r. (Nr LXII/368) w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz wyraźne wskazanie stron skarżących. Odnosząc się w zakreślonym terminie do powyższego wezwania w piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. skarżący podali, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a tak zdefiniowany przedmiot skargi wynika z faktu niepodjęcia przez Radę uchwały zgodnej z obowiązującymi zasadami zawartymi w ustawie o utrzymaniu czystości, tj. takiej, która dotyczyć winna wszystkich mieszkańców Dzierżoniowa. Podnieśli nadto, że domagają się nakazania Radzie Miejskiej podjęcia uchwały w sposób zgodny z celem określonym przez ustawodawcę w art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd wskazał, opierając się na oświadczeniu skarżących, że złożenie niniejszej skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej Dzierżoniowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących wskazując jednocześnie, że skarżący do kolejnego pisma z dnia 8 grudnia 2010 r., dołączyli pismo z dnia 22 listopada 2010 r. skierowane do Rady Miejskiej Dzierżoniowa, określone jako wezwanie "do usunięcia naruszenia naszego prawa wynikające z art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi stwierdził, że w sprawie zarówno z treści złożonej skargi, jak i z pisma skarżących z dnia 2 grudnia 2010 r. – stanowiącego jej doprecyzowanie – wynika, że jest to skarga na bezczynność Rady Miejskiej Dzierżoniowa w przedmiocie podjęcia uchwały na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd wskazał, że bezczynność organu w przedmiocie podjęcia powyższej uchwały dotyczy czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych organowi prawem, a zatem mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Jednakże Sąd wskazał, że złożona skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak uprzedniego wezwania organu przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że skarga została złożona pismem z dnia 15 października 2010 r., natomiast pismo z dnia 22 listopada 2010 r. - określone jako wezwanie "do usunięcia stanu naruszenia naszego prawa wynikającego z art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" wpłynęło do organu w dniu 24 listopada 2010 r. Sąd stwierdził, że z jego treści wynika, iż jest to wezwanie w trybie art. 101, a nie 101a ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Sąd wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę, czy też zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a tejże ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że na podstawie art. 58 §1 pkt 6 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zobligowany był do odrzucenia – jako niedopuszczalnej – skargi wniesionej w sprawie. Skargę kasacyjną od postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając postanowienie w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 58 §1 pkt 6 oraz art. 145 §1 pkt c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi z uwagi na brak wezwania organu przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi z dnia 15 października 2010 r. w sytuacji, gdy skarżący załączyli do skargi takie wezwanie z dnia 14 sierpnia 2010 r. skierowane do organu w dniu 18 sierpnia 2010 r., co uzasadnia uchylenie postanowienia ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające w szczególności na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanu faktycznego sprawy – przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął fakt istnienia załączonego do skargi wezwania o usunięcie naruszenia prawa z dnia 14 sierpnia 2010 r. Na tej podstawie skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Błędnie są natomiast sformułowane zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt 1) lit. c w związku z art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Częściowo błędne są również wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga A. K., M. K., G. G., R. P., C. M., H. Ś., R. Ś., J. M., P. B. i B. M. nie została oddalona, a odrzucona, co oznacza, że Sąd I instancji dopatrzył się braku przesłanki dopuszczalności skargi. W ocenie Sądu I instancji wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem właściwego organu o usunięcie naruszenia prawa. Z tego względu przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego była kwestia zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wr 66/10, o odrzuceniu skargi. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. 4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94". Art. 101a ustawy wskazanej w zdaniu poprzednim stanowi, że "1. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy". Sąd I instancji w pełni prawidłowo stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi na uchwałę w trybie art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, czy też zarządzenia podjętego przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a tejże ustawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarżący oświadczyli, iż w sprawie nie zostało wniesione do właściwego organu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że do skargi zostało dołączone wezwanie z dnia 14 sierpnia 2010 r. "do wykonania obowiązków ustawowych". W treści skargi również wskazywano na wezwanie Rady Miejskiej Dzierżoniowa do usunięcia naruszenia prawa, co poprzedziło jej wniesienie. Z tych względów i wobec braku odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższych okoliczności, kwestia ta wymaga ponownej analizy – także w kontekście ewentualnego określenia osób wnoszących wezwanie o usunięcie naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden z przepisów wyżej wspomnianej ustawy nie pozwala na zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.