II SA/Ke 728/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej zezwolenia na odzysk odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] znak: [...] udzielającej M.S. zezwolenia na odzysk odpadów. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 29.07.2009r. H.W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] podnosząc, iż bez swojej winy, będąc stroną, nie uczestniczyła w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej (choć nie bezpośrednio) z nieruchomością M.S., posiada w myśl art. 28 k.p.a. przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] Starosta B. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty B. z dnia [...] odmawiającą uchylenia i wstrzymania wykonalności decyzji z dnia [...]. Organ pierwszej instancji odmawiając po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylenia decyzji własnej z dnia 27 maja 2009r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 146 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 26 i 27 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nieuznanie H. W. za stronę przy wydawaniu decyzji zezwalającej M. S. na odzysk odpadów, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem wnioskodawca spełniał wszystkie wymogi wynikające z ustawy. Ustalenia dokonane w oparciu o raport oddziaływania na środowisko, opracowanie pt. "Przegląd ekologiczny punktu zbierania odpadów na działkach o nr ewid. 638/1 i 644/2 położonych w miejscowości J. Gmina T.", badania próbek ziemi na okoliczność zanieczyszczenia węglowodorami ropopochodnymi i ołowiem, pomiary akustyczne przeprowadzone na terenie należącym do H. W. – nie potwierdziły negatywnego oddziaływania na działkę H. W. działalności prowadzonej przez M. S., co zdaniem organu świadczy o braku podstaw prawnych do uznania jej za stronę postępowania. Jednocześnie zaznaczono, iż art. 29a wprowadzony ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 22 stycznia 2010r. jednoznacznie określa, że stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, w tym zezwolenia na odzysk odpadów, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której prowadzony będzie odzysk. Za strony nie można zatem uznać właścicieli sąsiednich nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]. H. W. podtrzymała zarzut nie uczestniczenia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 27 maja 2009r. jak również w innych postępowaniach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwoleniu na budowę. Zdaniem strony, prowadzona przez M. S. działalność jest uciążliwa, zaś organ nie podejmuje żadnych działań zmierzających do weryfikacji warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Rozpatrujący odwołanie H. W. organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że warunki od których uzależnione jest wznowienie postępowania zostały spełnione, albowiem podanie wniesiono z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a, jak również strona wskazała przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. W dalszej kolejności wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania umożliwiło organowi przeprowadzenie merytorycznej oceny materiału sprawy i dokonanie weryfikacji twierdzeń wnoszącej podanie odnośnie posiadania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 27 maja 2009r. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 k.p.a. podkreślając, iż przymiot strony oparty jest na kryterium interesu prawnego, oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wskazując na brak uregulowania w ustawie o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zezwalającej M. S. na odzysk odpadów, kwestii dotyczącej stron postępowania podniesiono, iż źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ochrony środowiska jest prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona bądź funkcjonuje działalność mogąca negatywnie oddziaływać na grunty sąsiednie. Za nieruchomość sąsiednią uznaje się nie tylko nieruchomość położoną w bezpośrednim sąsiedztwie, ale również znajdującą się w zasięgu negatywnego oddziaływania prowadzonej działalności. Stwierdzenie przez organ po wznowieniu postępowania, że wnioskodawca nie jest stroną, zdaniem Kolegium, obliguje organ do odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z samego bowiem faktu wznowienia postępowania nie wynika jeszcze posiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony. Zdaniem organu odwoławczego, dodany do ustawy o odpadach przepis art. 29a, który wszedł w życie po wznowieniu przedmiotowego postępowania stanowiący, że stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, w tym zezwolenia na odzysk odpadów, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzony odzysk, jednoznacznie pozbawia przymiotu strony właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tym stanie rzeczy brak podstaw do uznania, że H. W. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Zatem wobec ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta B. prawidłowo odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 27 maja 2009r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie art. 145 § 1 oraz art. 28 k.p.a. Autorka skargi podtrzymała zarzuty odnośnie nie uznania ją za stronę postępowania i stwierdziła, że udzielenie M. S. zezwolenia na odzysk odpadów na terenie zwartej zabudowy wiejskiej, na nieruchomości położonej zaledwie kilka metrów od posesji skarżącej narusza jej uzasadniony interes. W ocenie skarżącej powołany przez organ przepis art. 29a ustawy o odpadach, obowiązuje dopiero od marca 2010r. i nie powinien mieć zastosowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną znacznie wcześniej, tj. w dniu 27 maja 2009r. Skarżąca podniosła, że według jej wiedzy w okresie poprzedzającym wydanie decyzji z dnia 27 maja 2009r. nie przeprowadzono żadnych badań ani analiz uzasadniających stwierdzenie, iż działalność prowadzona przez M. S. nie powoduje ujemnego wpływu na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego dającym podstawę do jej uchylenia. Błędny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że dla oceny przyczyny wznowienia występującej w rozpoznawanej sprawie opartej na określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłance wznowieniowej, istotne znaczenie ma treść art. 29a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – o odpadach (Dz.U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243). Jak słusznie zauważyło Kolegium przepis art. 29a został dodany do ustawy o odpadach, ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 145) i wszedł w życie z dniem 12 marca 2010r. Powyższe oznacza, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] znak: [...] udzielającej firmie Handel Materiałami Przemysłowymi M. S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Zawarta zatem w nim reguła, że stroną w postępowaniu o wydanie decyzji lub zezwoleń, w tym zezwolenia na odzysk odpadów są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzony odzysk, nie mogła mieć zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem opisanej decyzji Starosty B. Badanie bowiem na etapie wyjaśniania przyczyn wznowienia postępowania, czy wystąpiła wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przyczyna wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotycząca pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu, organy administracji powinny prowadzić w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania, w którym wnioskodawca został pominięty. Pogląd dotyczący badania przesłanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącej pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1626/07). Dokonując oceny prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium prawidłowo wywiodło, że w dacie udzielenia M. S. zezwolenia na odzysk odpadów, obowiązująca ustawa o odpadach nie zawierała samodzielnej regulacji dotyczącej stron postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami. Konsekwencją takiego ustalenia winno być zatem przyjęcie, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej decyzji przymiot strony H. W. należało oceniać według przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to zatem realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony. Ma on charakter osobisty przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. O tym czy dany podmiot ma interes prawny przesądzają przepisy prawa materialnego administracyjnego. Przepisy te w określonego rodzaju sprawach winny być interpretowane w związku z przepisami prawa cywilnego. Interes prawny może bowiem wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego ale również z przepisów prawa cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu, kształtowaną decyzją administracyjną (por. A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005r., sygn. OSK 682/04). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że przepis art. 28 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie wyjaśniło, czy w rozumieniu niniejszego przepisu H. W. posiada przymiot strony, uzasadniający przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., której wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności w oparciu o regulację art. 28 k.p.a. ustali, czy H. W. powinna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty B. z [...]. Wymienione wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.