II OSK 658/11

Dnia 5 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2010 roku sygn. akt II SA/Op 520/10 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie opinii o rozwiązaniu spółki komunalnej uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 roku [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 520/10, oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie opinii o rozwiązaniu spółki komunalnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] lipca 2010 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie wyrażenia opinii o rozwiązaniu spółki - Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych i Mieszkaniowych sp. z o.o. w S. Podstawę prawną podjęcia aktu stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 uchwały Rada pozytywnie zaopiniowała rozwiązanie spółki, powierzając w § 2 wykonanie uchwały Burmistrzowi S. i postanawiając w § 3 o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Opolski, działając w oparciu o art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., powiadomił Radę Miejską w S. o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Wskazał, że uchwała ta narusza podział kompetencji w gminie, bowiem rada posiada kompetencje do podjęcia decyzji wiążącej w sprawie rozwiązania gminnej spółki, a nie zaopiniowania działania burmistrza. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Wojewoda Opolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2010 r. Organ nadzoru uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza prawo w zakresie podziału kompetencji między organami gminy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. O ile bowiem na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy wójt posiada kompetencje do gospodarowania mieniem gminnym, to przepis art. 18 ust. 2 określa szereg czynności zaliczanych do przekraczających zwykły zarząd, w stosunku do których wyłączną kompetencję do ich podejmowania posiada rada gminy. Wskazując na czynności wskazane w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym podniesiono, że działania w tym zakresie nie można ograniczać tylko do wyrażenia opinii o rozwiązaniu spółki. Zdaniem Wojewody, czynności rozpoczynające proces rozwiązania spółki, podjęte bez wiążącej decyzji organu stanowiącego należy uznać za sprzeczne z prawem, gdyż naruszają wyznaczony przez ustawodawcę podział kompetencji pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego. W tej sytuacji uchwała Rady Miejskiej w S. narusza prawo w sposób istotny, poprzez naruszenie kompetencji organu stanowiącego gminy, albowiem opinia dotycząca działań podjętych przez organ Burmistrza nie jest tożsama z podjęciem wiążącej w danej kwestii decyzji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, art. 270 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych oraz art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. W uzasadnieniu skargi, wskazując na przewidziany w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, Gmina podniosła, że zaskarżony akt zawiera lapidarne wywody oparte wyłącznie na treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f tej ustawy, co przy złożoności analizowanej normy prawnej jest niewystarczające, przez co uniemożliwia stronie skarżącej merytoryczne i rzetelne przedstawienie swoich argumentów, nie dając możliwości poznania stanowiska organu nadzoru. Gmina wskazała, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2010 r. przedstawiła swoje stanowisko, jako znajdujące oparcie w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r., do którego jednak organ nadzoru nie odniósł się w zaskarżonym akcie. Wyjaśniła w tym zakresie, że analizowany stan faktyczny dalece wykracza poza zakres normowania zdeterminowany wyłącznie treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, bowiem w analizowanej sprawie prawidłowo stworzona norma jest owocem zbiegu regulacji zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, art. 270 Kodeksu spółek handlowych i art. 12 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Z brzmienia regulacji powołanych jako ostatnie skarżąca wywiodła, że funkcję zgromadzenia wspólników pełni w zaistniałym stanie faktycznym burmistrz (art. 270 k.s.h.). Jednocześnie też stwierdziła, że do jednoosobowej spółki z o.o. jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 1 k.s.h., przepisy tej ustawy stosuje się wprost z tym zastrzeżeniem, że przepisy k.s.h. w części dotyczącej wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Wyłączną kompetencją do podjęcia uchwały w zakresie rozwiązania spółki i postawienia jej w stan likwidacji dysponuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie podobnych ograniczeń co do rozwiązania spółki, zapis taki przewidywałby art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W ocenie skarżącej Gminy zachodzi konflikt pomiędzy dyspozycją normy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym a normą wynikającą z art. 270 k.s.h. w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Należy jednak mieć na uwadze systematykę art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym wszystkie decyzyjne uchwały rady zostały wyliczone w art. 18 ust. 2 pkt 1 – 8 i 10 – 15, zaś pkt 9 obejmuje w istocie sprawy będące kompetencją organu wykonawczego, które z racji swej doniosłości poddano swoistej pieczy organu uchwałodawczego. Stąd też, nie sposób twierdzić, aby podjęcie uchwały "w sprawach majątkowych dotyczących rozwiązania spółki" i uchwały "w sprawie rozwiązania spółki" stanowiło tautologię. W ocenie skarżącej, w żadnej ze spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a – i ustawy o samorządzie gminnym, organ uchwałodawczy nie podejmuje "wiążących decyzji", a jedynie wyraża swoją aprobatę, co nie obliguje jednak organu wykonawczego do podjęcia działania w ramach udzielonej legitymacji. Wobec powyższego uchwała opiniująca pozytywnie rozwiązanie spółki i przekazana do realizacji organowi wykonawczemu, w ocenie skarżącej Gminy, spełnia ratio legis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Gminy S. uznając, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego odpowiada przepisom prawa. Na wstępie Sąd podkreślił, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności działań organów władzy publicznej, organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż podejmując działania muszą one ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zadania oraz tryb postępowania. Mogą zatem podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa. Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wyłączna właściwość rady gminy oznacza zaś zastrzeżenie dla niej kompetencji do podejmowania określonych działań z zakazem przekazania przyznanych w tym zakresie uprawnień innym organom, czy też wchodzenia w kompetencje innego organu. Jeśli zatem określone działania nie mieszczą się w ramach kompetencji rady, nie jest ona uprawniona do podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć, zwłaszcza takich, które ograniczają bądź wyłączają kompetencje innych organów przyznane im w drodze ustawy. Dodatkowo Sąd zauważył, że przyznając radzie gminy określony zakres zadań, ustawodawca nałożył na nią obowiązek ich wykonania. Dlatego też, jako naruszające wskazany przepis kompetencyjny, uznał również brak działań rady w celu ich realizacji. Jak zauważył Sąd, w niniejszej sprawie w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej w S. objętej postępowaniem nadzorczym Wojewody Opolskiego, wskazano art. 12 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, na mocy którego do wyłącznej właściwości rady gminy ustawodawca przekazał podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Powołując się na ten przepis Rada Miejska w § 1 uchwały pozytywnie zaopiniowała rozwiązanie spółki gminnej "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych i Mieszkaniowych" sp. z o.o., powierzając wykonanie uchwały Burmistrzowi S. (§ 2). W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, zauważyć należy, że przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady do podejmowania uchwał w przedmiocie wyrażenia opinii o rozwiązaniu spółki. Pozytywne zaopiniowanie w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2010 r., rozwiązania spółki i powierzenie jej wykonania Burmistrzowi, nie mieści się tym samym w zakresie kompetencji Rady określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazał przy tym, że w ramach przyznanych radzie gminy zadań, jej kompetencje do wyrażenia opinii w przedmiocie rozwiązania spółki nie zostały ustalone także w innym przepisie. W szczególności upoważnienie takie nie zostało przewidziane w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) oraz w Kodeksie spółek handlowych. Jak zauważył Sąd, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wyboru sposobu oraz formy prowadzenia gospodarki komunalnej. Kompetencje te mają charakter dodatkowy. Z kolei przywołany przez stronę skarżącą art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jedynie przesądza, że do wnoszenia przez jednostki samorządu terytorialnego wkładów do spółek oraz obejmowania w nich udziałów i akcji powinny być wprost stosowane miarodajne w tym względzie przepisy kodeksu spółek handlowych oraz kodeksu cywilnego. Równocześnie przepis ten nakazuje uwzględniać w takich przypadkach przepisy ustaw ustrojowych oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Mając zaś na uwadze przepis art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego należy przyjąć, że burmistrz wykonuje jednoosobowo te wszystkie kompetencje, które w spółkach kapitałowych - zgodnie z przepisami kodeksu spółek handlowych oraz, w granicach dopuszczonych przez kodeks - są zarezerwowane na rzecz walnego zgromadzenia lub zgromadzenia wspólników. Stąd wskazana w art. 270 pkt 2 k.s.h. przesłanka, która powoduje rozwiązanie spółki odnosi się do uprawnienia organu spółki - zgromadzenia wspólników, którego funkcję pełni burmistrz. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że prawo nie uzależnia rozwiązania spółki jednostki samorządu terytorialnego od podjęcia czynności opiniowania rozwiązania czy też wyrażania na nią zgody. Rozwiązanie spółki (likwidacja) nie zostało powiązane z wymogiem uzyskania opinii. Interpretacja łączna przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 1 i ust 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 270 k.s.h. nie pozwala na przyjęcie, że rozwiązanie spółki gminnej wymaga uzyskania opinii rady gminy. Z przepisów tych nie wynika też, że opinia rady należy do czynności poprzedzających rozwiązanie spółki jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Rada opiniując pozytywnie rozwiązanie spółki "Przedsiębiorstwo Usług komunalnych i Mieszkaniowych" przyznała sobie uprawnienie do opiniowania w sytuacji, gdy przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. Na mocy bowiem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie została uprawniona do wyrażania opinii o rozwiązaniu spółki. Sąd wskazał również, iż wprawdzie na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organowi wykonawczemu gminy przyznano kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym, jednakże do wyłącznej kompetencji rady ustawodawca zastrzegł podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz jest jednak zobowiązany do wykonywania uchwał rady gminy. W odniesieniu do tej kompetencji Sąd zauważył, że o ile organ wykonawczy uprawniony jest do podejmowania przewidzianych prawem działań zmierzających do wykonania woli rady wyrażonej w uchwale, to bezwzględnie do organu stanowiącego należy podejmowanie wiążących postanowień w sprawach określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmowanie przez organ wykonawczy czynności w celu realizacji woli rady możliwe jest zatem dopiero po podjęciu przez radę stosownej uchwały, będącej jej wyrazem. Wyrażenie w zakresie rozwiązania spółki jedynie opinii i udzielenie legitymacji do jej wykonania organowi wykonawczemu gminy Sąd uznał za niemające umocowania w przepisach prawa. Ponadto, jak zaznaczył Sąd, podejmując uchwałę organ stanowiący nie jest związany stanowiskiem wyrażonym przez organ sprawujący nadzór nad inną jednostką samorządu terytorialnego, wyrażonym w postępowaniu nadzorczym wszczętym co do jej uchwały. Organy działają bowiem na podstawie przepisów prawa, z których żaden nie przewiduje takiego związania i obowiązku stosowania wykładni dokonanej w innej sprawie, przez inny organ administracji publicznej. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa, do którego doszło wskutek wydania uchwały bez podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.: • art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy o samorządzie gminnym, • art. 270 kodeksu spółek handlowych, • art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez przyjęcie, że Rada przyznała sobie uprawnienie do opiniowania w przypadku, gdy przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje, zaś na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie została uprawniona do wyrażania opinii o rozwiązaniu spółki. II. naruszenia przepisów postępowania, tj.: • art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego odpowiada prawu, a przez to nie narusza art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, • art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zarzutów, stanowisk stron, a w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wskazany jako naruszony przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Przepis ten wskazuje na kompetencje do podejmowania uchwał w omawianym zakresie i we wskazanych sprawach, ale nie wynika z niego, że mają to być uchwały wprost tworzące lub rozwiązujące spółkę czy spółdzielnię. Przepisy ustrojowe samorządu terytorialnego dotyczące spraw regulowanych szczegółowo odrębnymi przepisami muszą być interpretowane systemowo, z uwzględnieniem tych szczególnych regulacji. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że rada gminy i tylko ona, na zasadzie wyłączności, mogła podjęć uchwałę w sprawie wyrażenia wiążącej organ wykonawczy opinii lub zgody na rozwiązanie spółki gminnej. Podstawę prawną rozwiązania spółki w tym przypadku stanowią przepisy Kodeksu spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz.1037 ze zm.), w tym art. 270 pkt 2 oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f. Okoliczność, że rada gminy jest organem stanowiącym i że ma wyłączną kompetencję do władczego przesądzania określonych rozstrzygnięć w sferze majątkowej nie może być interpretowana w sposób prowadzący do sprzeczności z przepisami ustaw odrębnych, regulujących te sferę. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy gminnej nie przesądza sposobu realizowania określonej tam kompetencji i przedmiotu podejmowanych uchwał (z prawa do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich nie wynika, że uchwały te muszą bezpośrednio tworzyć albo rozwiązywać spółkę). W rozpoznawanej sprawie rada podjęła uchwałę będącą realizacją wskazanej kompetencji przesądzając i ukierunkowując dalsze działania organu wykonawczego. Taka interpretacja znajduje potwierdzenie także na gruncie innych rodzajów wykładni, w tym przypadku zwłaszcza systemowej (z uwzględnieniem przepisów Kodeksu spółek handlowych i kodeksu cywilnego, a także z uwzględnieniem przepisów dotyczących kompetencji organu wykonawczego gminy, określonych przepisami ustawy ustrojowej (art. 30 ust. 1, ust.2 pkt 3 i ust. 3 i przepisami pow. Kodeksu spółek w odniesieniu do uprawnień organów spółek) oraz wykładni funkcjonalnej. Z przepisu art. 270 pkt 2 Kodeksu spółek handlowych wynika, że formalną podstawą rozwiązania spółki z o.o. jest uchwała wspólników, stwierdzona protokołem sporządzonym przez notariusza. Czynność ta została zastrzeżona dla wspólników. Rada gminy nie ma kompetencji do zastępowania zgromadzenia wspólników. Celem omawianej regulacji ustawy o samorządzie gminnym jest powierzenie organowi stanowiącemu gminy prawa do podejmowania władczych rozstrzygnięć w sferze zarządzania majątkiem, ale o ich rodzaju i zakresie przesądzają inne przepisy. Niezasadne jest zatem stanowisko, iż rada gminy – w świetle przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f - nie była uprawniona do podjęcia uchwały pozytywnie opiniującej rozwiązanie spółki (lub wyrażenia zgody na tę czynność) i powierzającej jej wykonanie organowi wykonawczemu. Pozytywna opinia Rady Miejskiej w S. w sprawie rozwiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych i Mieszkaniowych", wyrażona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, której wykonanie powierzone zostało Burmistrzowi – wiąże tego Burmistrza, przesądzając władczo o podjęciu przezeń działań, które bezpośrednio doprowadzą do rozwiązania tej spółki, zgodnie z przepisami Kodeksu spółek handlowych. Organ wykonawczy podlega radzie gminy i bez jej pozytywnej opinii lub zgody na rozwiązanie spółki nie mógłby - w świetle pow. przepisu – podjąć działań zmierzających do rozwiązania spółki jako przekraczających zakres zwykłego zarządu. Odmienna, rozszerzająca interpretacja powołanego przepisu zastosowana przez Sąd I instancji, prowadząca w konsekwencji do uznania uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] za wydaną bez podstawy prawnej, musi być zatem uznana za błędną, prowadzącą w konsekwencji do naruszenia innych ustaw. W sytuacji, gdy zarzut naruszenia przepisów postępowania był bezpośrednio powiązany z zarzutami naruszenia prawa materialnego i stanowił ich konsekwencję, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Na marginesie należy przypomnieć, że sprawy dotyczące nadzoru nad samorządem terytorialnym są wolne od opłat sądowych (w tym wpisu od skargi i od skargi kasacyjnej).